§ 5 · Veřejné funkce

Související ustanovení: § 3 (výlučnost základních pracovněprávních vztahů); § 33 odst. 2 a 3 (volba a jmenování); § 47 odst. 1 písm. f) a odst. 2 (zařazení po skončení výkonu veřejné funkce); § 53 odst. 1 písm. c) (zákaz výpovědi při dlouhodobém plném uvolnění pro výkon veřejné funkce); § 54 (výjimky ze zákazu výpovědi); § 200 a 201 (pracovní volno k výkonu veřejné funkce); § 216 odst. 4 (dovolená při dlouhodobém plném uvolnění); § 331 (vrácení neprávem vyplacených částek); § 392 odst. 1 (odpovědnost za škodu při výkonu veřejné funkce)

Související předpisy: zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 41 (neplatnost právního jednání bez schválení), § 70 (veřejná funkce člena zastupitelstva), § 71 (uvolnění a pracovní volno), § 72 a 73 (odměna), § 79 (použití zákoníku práce na odměnu a další plnění), § 81 odst. 1 (cestovní náhrady), § 81a (dovolená uvolněného člena zastupitelstva), § 84 odst. 2 písm. p) (souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu se členem zastupitelstva); zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, § 4 odst. 1 a § 10 (soudci Ústavního soudu); zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, § 579 (členství v družstvu a pracovní poměr)

I. Vývoj ustanovení

1 Původní § 5 měl pět odstavců. Vedle dnešních dvou pravidel o veřejných funkcích stanovil, že se zákoníkem práce řídí pracovní vztahy mezi družstvem a jeho členy, nestanoví-li zvláštní předpis jinak (odst. 3), a obsahoval pravidla pro justiční čekatele, státní zástupce, zaměstnance vykonávající státní službu a další skupiny zaměstnanců (odst. 4 a 5). Odstavce 4 a 5 zrušil s účinností od 1. 1. 2012 zákon č. 365/2011 Sb. (čl. I bod 8). Odstavec 3 vypadl s účinností od 1. 1. 2014 v souvislosti s rekodifikací soukromého práva (zákon č. 303/2013 Sb.). Zákon o obchodních korporacích dnes upravuje jen vazbu členství v družstvu na pracovní poměr, pracovní poměr člena k družstvu se řídí zákoníkem práce. Stanovy mohou vznik členství podmínit pracovním poměrem člena k družstvu (§ 579 odst. 1 zákona o obchodních korporacích). Členství pak vzniká vznikem pracovního poměru a končí jeho zánikem, neurčí-li stanovy, že zánikem pracovního poměru nezaniká (§ 579 odst. 2 zákona o obchodních korporacích). Členem sociálního družstva může být i ten, kdo pro ně pracuje bez nároku na odměnu mimo rámec pracovního poměru na základě dobrovolnosti (§ 763 odst. 1 písm. b) zákona o obchodních korporacích).

2 Dnešní § 5 upravuje jen vztah zákoníku práce k výkonu veřejných funkcí. Otázku, zda se zákoník práce vztahuje na služební poměry a další zvláštní vztahy, řeší § 3 a zvláštní zákony (výklad u § 3, body 9 až 11). Pracovní poměry, které zvláštní zákony jen doplňují, vykládám u § 1 (výklad u § 1, bod 3).

II. Vztahy z výkonu veřejné funkce (odst. 1)

3 Výkonem veřejné funkce se pro účely zákoníku práce rozumí plnění povinností vyplývajících z funkce, která je vymezena funkčním nebo časovým obdobím a obsazovaná na základě přímé nebo nepřímé volby nebo jmenováním podle zvláštních právních předpisů (§ 201 odst. 1). Výkonem veřejné funkce je například výkon funkce poslance, senátora, člena zastupitelstva územního samosprávného celku nebo přísedícího (§ 201 odst. 2).

4 Na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce se zákoník práce vztahuje, jen pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpisy. Nejvyšší soud k funkci člena zastupitelstva obce uvedl, že jde o veřejnou funkci, „která není vykonávána v pracovním poměru“, a že se na vztahy z jejího výkonu zákoník práce vztahuje, jen jestliže to výslovně stanoví nebo jestliže to stanoví zvláštní právní předpisy (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 6. 2015, sp. zn. 21 Cdo 2430/2014). Výslovně se zákoník práce vztahuje na odpovědnost za škodu. Fyzickým osobám plnícím veřejné funkce odpovídá za škodu vzniklou při výkonu funkce nebo v přímé souvislosti s ní ten, pro koho byly činné, a ony odpovídají za škodu jemu (§ 392 odst. 1).

5 Vztahy z výkonu veřejné funkce upravují zvláštní zákony. Pro členy zastupitelstva obce stanoví zákon o obcích, že funkce člena zastupitelstva je veřejnou funkcí (§ 70 odst. 1 zákona o obcích) a že člen zastupitelstva obce „nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního poměru nebo jiného obdobného právního vztahu“ (§ 70 odst. 2 zákona o obcích). Zvláštní zákon může zákoník práce na vztah z výkonu funkce vztáhnout výčtem otázek. Zákon o obcích tak činí u splatnosti a výplaty odměny a dalších plnění, srážek z nich, odpovědnosti člena zastupitelstva za škodu způsobenou obci v souvislosti s výkonem funkce, zjišťování průměrného výdělku, vzdání se práva na odměnu nebo další plnění a postupu při smrti člena zastupitelstva. Pro tyto účely se obec považuje za zaměstnavatele a členové zastupitelstva za zaměstnance (§ 79 zákona o obcích). Cestovní náhrady náleží členovi zastupitelstva ve výši a za podmínek stanovených předpisy platnými pro zaměstnance obce a v jejich mezích podle pravidel, která pro členy zastupitelstva stanoví zastupitelstvo obce (§ 81 odst. 1 zákona o obcích). Jiný zvláštní zákon vztahuje zákoník práce na vztahy z funkce obecně, pokud sám nestanoví jinak. Tak je tomu u soudců Ústavního soudu, jejichž funkce je veřejnou funkcí (§ 4 odst. 1 a § 10 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).

6 Zákon o obcích rozlišuje uvolněné a neuvolněné členy zastupitelstva. Uvolněným je člen zvolený do funkce, kterou zastupitelstvo určilo jako funkci, pro kterou budou členové uvolněni (§ 71 odst. 1 zákona o obcích). Uvolněnému členovi poskytuje obec za výkon funkce odměnu (§ 72 odst. 1 zákona o obcích), jejíž výše se určí podle § 73 zákona o obcích. Odměna není mzdou a obec není zaměstnavatelem uvolněného člena zastupitelstva v pracovněprávním smyslu. Pro účely vyjmenované v § 79 zákona o obcích se však za zaměstnavatele považuje (bod 5).

7 Neuvolněnému členovi zastupitelstva poskytne zaměstnavatel pro výkon funkce pracovní volno s náhradou mzdy nebo platu. Rozsah doby nezbytně nutné k výkonu funkce určí obec a náhradu mzdy nebo platu, včetně pojistného, uhradí obec zaměstnavateli (§ 71 odst. 2 zákona o obcích). Neuvolněnému členovi zastupitelstva, který podniká nebo provozuje jinou samostatnou výdělečnou činnost, poskytuje obec náhradu ušlého výdělku paušální částkou (§ 71 odst. 3 zákona o obcích).

III. Pracovněprávní vztah vedle veřejné funkce

8 Z toho, že se veřejná funkce nevykonává v pracovním poměru, neplyne, že by mezi obcí a členem jejího zastupitelstva nemohl vzniknout pracovněprávní vztah. Nejvyšší soud dovodil, že právní předpisy ani povaha obce nebrání tomu, aby člen zastupitelstva uskutečňoval jiné činnosti pro obec na základě pracovněprávních vztahů, není-li náplní pracovního poměru nebo jiného pracovněprávního vztahu výkon funkce člena zastupitelstva a nejde-li o některý z případů neslučitelnosti funkcí podle volebního zákona. Za těchto podmínek může pracovněprávní vztah vzniknout i mezi obcí a místostarostou (rozsudek sp. zn. 21 Cdo 2430/2014). Rozsudek se týkal dohod o pracovní činnosti z let 2008 a 2009. Od 1. 1. 2018 je zastupitelstvu vyhrazeno vyslovovat souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí a členem zastupitelstva (§ 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích). Vedle podmínek uvedených v rozsudku proto obec dnes musí opatřit i tento souhlas. K následkům jeho nedostatku Otevřená otázka 3.

9 Rozhodující je obsah sjednané práce. Člen zastupitelstva vykonává funkci účastí na zasedáních zastupitelstva, popřípadě jiných orgánů obce, a plněním úkolů, které mu tyto orgány uloží. Místostarosta navíc zastupuje starostu a plní úkoly, které mu uložila rada nebo svěřilo zastupitelstvo. Práce sjednaná v dohodě o pracovní činnosti, spočívající v přípravě podkladů pro dotace, by byla výkonem funkce místostarosty jen tehdy, kdyby šlo o úkoly, které mu uložila rada nebo svěřilo zastupitelstvo (tamtéž).

10 Mám za to, že obec, která uzavírá pracovněprávní vztah se členem svého zastupitelstva, by měla jasně vymezit sjednanou práci, odlišit ji od úkolů svěřených orgány obce a opatřit souhlas zastupitelstva (bod 8). Jinak hrozí spor o platnost vztahu a o vrácení vyplacené odměny, jaký vedl k rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 2430/2014.

IV. Veřejná funkce vykonávaná v pracovním poměru (odst. 2)

11 Je-li veřejná funkce vykonávána v pracovním poměru, řídí se tento pracovní poměr zákoníkem práce. Odstavec 2 se uplatní tam, kde zvláštní předpis výkon určité funkce spojuje s pracovním poměrem. Pracovní poměr se pak řídí zákoníkem práce, nestanoví-li zvláštní předpis pro jeho vznik, obsah nebo skončení odchylky.

12 Podle mého názoru odstavec 2 zároveň vymezuje dosah odstavce 1. Na veřejnoprávní vztah z výkonu funkce se zákoník práce vztahuje jen v mezích odstavce 1, na pracovní poměr, ve kterém je funkce vykonávána, se vztahuje plně. Otázky vzniku a zániku funkce pak upravuje zvláštní předpis, otázky pracovního poměru zákoník práce.

V. Výkon veřejné funkce jako překážka v práci

13 Vykonává-li zaměstnanec veřejnou funkci vedle plnění povinností z pracovního poměru, přísluší mu od zaměstnavatele pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu, pokud výkon funkce není možné provést mimo pracovní dobu (§ 200). Náhrada mzdy nebo platu od zaměstnavatele mu nepřísluší, není-li v zákoníku práce stanoveno jinak nebo není-li jinak dohodnuto nebo stanoveno vnitřním předpisem (§ 200). Zvláštní právní předpisy upravující překážky v práci z důvodu obecného zájmu tím nejsou dotčeny (§ 200), takže náhradu může přiznat i zvláštní zákon, například neuvolněnému členovi zastupitelstva obce (bod 7). Pracovní volno lze z důvodu výkonu veřejné funkce poskytnout nejvýše v rozsahu 20 pracovních dnů (směn) v kalendářním roce, nestanoví-li jiný právní předpis jiný rozsah uvolnění (§ 201 odst. 3).

14 Je-li zaměstnanec pro výkon veřejné funkce dlouhodobě uvolněn, jde o překážku v práci na straně zaměstnance. Nejvyšší soud k úpravě účinné do 30. 6. 2011 uvedl, že zaměstnanec, který byl zvolen členem zastupitelstva obce a pro výkon této funkce byl dlouhodobě uvolněn, nemůže vykonávat práci u zaměstnavatele pro překážky na straně zaměstnance. Členu zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, podle něj nepřísluší náhrada mzdy nebo platu od zaměstnavatele, ale odměna za výkon funkce, kterou mu poskytuje obec (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2014, sp. zn. 21 Cdo 2745/2013).

15 Ve věci sp. zn. 21 Cdo 2745/2013 šlo o vedoucího zaměstnance odvolaného z pracovního místa, který nabízenou jinou práci nepřijal a pobíral náhradu platu z důvodu fikce překážky v práci na straně zaměstnavatele. Poté byl zvolen dlouhodobě uvolněným starostou. Nejvyšší soud dovodil, že po dobu uvolnění na náhradu platu nárok neměl a vyplacenou částku byl povinen vrátit jako bezdůvodné obohacení, protože musel z okolností předpokládat, že mu byla vyplacena omylem. Zaměstnavatelka se o jeho zvolení a uvolnění dozvěděla až po výplatě (tamtéž). Vrátit neprávem vyplacené částky musí zaměstnanec jen tehdy, když věděl nebo musel z okolností předpokládat, že jde o částky nesprávně určené nebo omylem vyplacené, a zaměstnavatel je může požadovat do 3 let od výplaty (§ 331).

16 Zaměstnance, který je dlouhodobě plně uvolněn pro výkon veřejné funkce, chrání zákaz výpovědi v ochranné době (§ 53 odst. 1 písm. c). Zákaz se nevztahuje na výpověď z důvodů podle § 54, tedy pro zrušení nebo přemístění zaměstnavatele nebo jeho části (s výhradou přemístění v mezích místa výkonu práce), z důvodu, pro který lze okamžitě zrušit pracovní poměr, a pro porušení povinností podle § 52 písm. g) a h). Pracovní poměr po dobu výkonu funkce trvá. Nastoupí-li zaměstnanec po skončení výkonu veřejné funkce do práce, musí ho zaměstnavatel zařadit na původní práci a pracoviště (§ 47 odst. 1 písm. f). Podle pracovní smlouvy ho zařadí, jen pokud původní práce odpadla nebo pracoviště bylo zrušeno (§ 47 odst. 2). Dovolenou poskytuje po dobu dlouhodobého plného uvolnění ten, pro koho byl zaměstnanec uvolněn, a to i tu část, kterou zaměstnanec nevyčerpal před uvolněním. Co nevyčerpá do konce uvolnění, poskytne mu uvolňující zaměstnavatel, a splnění podmínek pro vznik práva na dovolenou se posuzuje vcelku za dobu před uvolněním i po něm (§ 216 odst. 4). Uvolněnému členovi zastupitelstva obce poskytuje dovolenou obec podle § 81a zákona o obcích.

Příklady

1. Místostarosta a dohoda o pracovní činnosti. Neuvolněný místostarosta uzavře s městem dohodu o pracovní činnosti na přípravu žádostí o dotace. Dohoda může být platná, není-li sjednaná práce výkonem funkce místostarosty, tedy nejde-li o úkoly, které mu uložila rada nebo svěřilo zastupitelstvo, a nejde-li o případ neslučitelnosti funkcí (rozsudek sp. zn. 21 Cdo 2430/2014). Dnes k tomu město potřebuje i souhlas zastupitelstva (§ 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích).

2. Odvolaný vedoucí zvolený starostou. Vedoucí zaměstnanec je odvolán z pracovního místa, nabízenou jinou práci nepřijme a pobírá náhradu mzdy. Poté je zvolen dlouhodobě uvolněným starostou. Od zvolení mu náhrada mzdy od zaměstnavatele nepřísluší, protože práci nemůže konat pro překážku na své straně, a za výkon funkce dostává odměnu od obce. Náhradu mzdy vyplacenou po zvolení musí vrátit, věděl-li nebo musel-li z okolností předpokládat, že mu byla vyplacena omylem, a zaměstnavatel ji může požadovat do 3 let od výplaty (§ 331, rozsudek sp. zn. 21 Cdo 2745/2013).

3. Zaměstnanec přísedícím. Zaměstnanec je zvolen přísedícím okresního soudu. Koná-li se jednání senátu v jeho pracovní době, dostane od zaměstnavatele pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu, nejvýše 20 pracovních dnů v kalendářním roce, nestanoví-li jiný předpis jiný rozsah (§ 200, § 201 odst. 3). Zda mu přísluší náhrada mzdy, se řídí zvláštními předpisy, případně ujednáním nebo vnitřním předpisem (§ 200).

Co z toho plyne v praxi

Zaměstnavatel. Zaměstnanci, který vykonává veřejnou funkci, poskytněte pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu, pokud výkon funkce není možné provést mimo pracovní dobu, nejvýše však 20 pracovních dnů v kalendářním roce, nestanoví-li jiný právní předpis jiný rozsah (§ 200, § 201 odst. 3). Je-li dlouhodobě plně uvolněn, můžete mu po dobu uvolnění dát výpověď jen v případech podle § 54 (například zrušení zaměstnavatele nebo důvod pro okamžité zrušení pracovního poměru). Po skončení uvolnění ho zařaďte na původní práci a pracoviště. Pokud původní práce odpadla nebo pracoviště bylo zrušeno, zařaďte ho podle pracovní smlouvy (§ 47). Náhradu mzdy neuvolněného člena zastupitelstva obce vám uhradí obec.

Obec. Odměnu uvolněným členům zastupitelstva vyplácejte podle zákona o obcích. Její splatnost a výplata, srážky z ní a odpovědnost člena zastupitelstva za škodu způsobenou obci v souvislosti s výkonem funkce se řídí zákoníkem práce (§ 79 zákona o obcích). Uzavíráte-li se členem zastupitelstva pracovní smlouvu nebo dohodu, opatřete souhlas zastupitelstva a vymezte práci tak, aby se nepřekrývala s výkonem funkce a s úkoly svěřenými orgány obce.

Zaměstnanec. Zákon o obcích chrání členy zastupitelstva před zkrácením práv z pracovního poměru nebo jiného obdobného právního vztahu pro výkon funkce (§ 70 odst. 2 zákona o obcích). Po skončení uvolnění vás zaměstnavatel musí zařadit na původní práci a pracoviště. Na jinou práci podle pracovní smlouvy vás smí zařadit, jen když původní práce odpadla nebo se pracoviště zrušilo (§ 47). Zvolení a uvolnění mu oznamte bez odkladu, jinak budete možná vracet náhradu mzdy vyplacenou po zvolení. Vrátit ji musíte jen tehdy, když jste věděli nebo museli z okolností předpokládat, že vám byla vyplacena omylem, a zaměstnavatel ji může požadovat do 3 let od výplaty (§ 331).

Z judikatury

Veřejná funkce a pracovněprávní vztah

Nejvyšší soud, 21 Cdo 2430/2014, rozsudek ze dne 4. 6. 2015: funkce člena zastupitelstva obce je veřejnou funkcí, která není vykonávána v pracovním poměru. Mezi obcí a členem zastupitelstva, i místostarostou, přesto může vzniknout pracovněprávní vztah, není-li jeho náplní výkon funkce a nejde-li o neslučitelnost funkcí. Šlo o dohody z let 2008 a 2009, tedy před zavedením souhlasu zastupitelstva podle § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích.

Uvolnění pro výkon funkce

Nejvyšší soud, 21 Cdo 2745/2013, rozsudek ze dne 27. 5. 2014: výkon veřejné funkce je překážkou v práci na straně zaměstnance. Dlouhodobě uvolněnému členu zastupitelstva obce nepřísluší náhrada mzdy od zaměstnavatele, ale odměna od obce. Povinnost vrátit náhradu vyplacenou po zvolení soud vázal na to, zda zaměstnanec z okolností musel předpokládat, že jde o omyl.

Otevřené otázky

Tady výklad končí a začíná to, na co paragraf sám neodpovídá.

1. Co zákoník práce „výslovně stanoví“. Většina ustanovení zákoníku práce, která se veřejných funkcí týkají, upravuje pracovní poměr zaměstnance, který funkci vykonává (§ 53 odst. 1 písm. c), § 200 a 201). Vztah z výkonu funkce samé upravuje výslovně zejména § 392 odst. 1 o odpovědnosti za škodu (výklad v bodu 4) a § 216 odst. 4, který zavazuje k poskytnutí dovolené toho, pro koho byl zaměstnanec dlouhodobě plně uvolněn (bod 16). Domnívám se, že mimo taková výslovná ustanovení se zákoník práce na vztahy z výkonu veřejné funkce nepoužije, ledaže to stanoví zvláštní zákon. Odstavec 1 tak brání tomu, aby se ustanovení zákoníku práce na výkon funkce použila jen proto, že zvláštní zákon určitou otázku neřeší. Jinak je tomu tam, kde zvláštní zákon zákoník práce na vztahy z funkce vztahuje obecně, jako u soudců Ústavního soudu (bod 5). Tam zákoník práce mezery zvláštní úpravy vyplňuje, protože to stanoví zvláštní zákon.

2. Uvolnění a nároky odvozené od trvání pracovního poměru. Pracovní poměr dlouhodobě uvolněného zaměstnance trvá. Dovolenou při dlouhodobém plném uvolnění výslovně řeší § 216 odst. 4 (bod 16). Otevřené zůstává, jak se doba uvolnění promítá do jiných nároků, které zákoník práce váže na výkon práce a pro které zvláštní pravidlo chybí. Kloním se k tomu, že odpověď dávají ustanovení o jednotlivých nárocích podle toho, zda dobu výkonu veřejné funkce posuzují jako výkon práce. Paragraf 5 ji nedává.

3. Pracovněprávní vztah se členem zastupitelstva bez souhlasu zastupitelstva. Souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí a členem zastupitelstva je vyhrazen zastupitelstvu (§ 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích). Zákon o obcích ale výslovně stanoví neplatnost jen u právních jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva (§ 41 odst. 2 zákona o obcích), a v § 41 odst. 1 schválení a souhlas rozlišuje. K neplatnosti jednání, k němuž nebyl udělen předepsaný souhlas příslušného orgánu, přihlédne soud i bez návrhu jen tam, kde to zákoník práce nebo zvláštní zákon výslovně stanoví (§ 19 odst. 1). Kloním se proto k tomu, že nedostatek souhlasu sám o sobě absolutní neplatnost nezpůsobí. Obec by se však na to neměla spoléhat a souhlas by měla opatřit předem, protože jeho nedostatek otevírá spor o platnost vztahu.