§ 9 · Stát jako zaměstnavatel

Související ustanovení: § 3 (základní pracovněprávní vztahy); § 7 (zaměstnavatel); § 11 věta druhá (vedoucí organizační složky státu); § 33 odst. 3 písm. a) a b) a odst. 4 písm. a) a b) (jmenování vedoucích organizačních složek státu a jejich útvarů); § 34b odst. 2 věta třetí (další vztah v téže organizační složce státu); § 109 odst. 3 písm. a) (plat); § 122 odst. 2 (plat vedoucího organizační složky); § 343 až 345 (přechod výkonu práv a povinností mezi organizačními složkami státu)

Související předpisy: zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, § 21 (stát jako právnická osoba); zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, § 3 (organizační složky státu), § 6 (stát jako účastník právních vztahů), § 7 (jednání za stát); zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, § 2 odst. 1 (vyloučení některých zaměstnanců), § 14 až 16 (úkoly v pracovněprávních vztazích zaměstnanců správních úřadů); zákon č. 118/2020 Sb., čl. I bod 1 (dělená právní osobnost státu)

I. Stát jako zaměstnavatel

1 Stát se v oblasti soukromého práva považuje za právnickou osobu a jiný právní předpis stanoví, jak stát právně jedná (§ 21 občanského zákoníku). Paragraf 9 to pro pracovněprávní vztahy činí sám. Za stát v pracovněprávních vztazích jedná a práva a povinnosti z nich vykonává organizační složka státu, která jménem státu zaměstnance zaměstnává. Paragraf 9 se týká jen České republiky. Cizí stát, který v Česku zaměstnává například zaměstnance velvyslanectví, pod něj nespadá. Vystupuje-li v individuálním pracovním vztahu jako právnická osoba, tedy bez výkonu veřejné moci, nepožívá funkční imunity a o sporu rozhodují české soudy (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2008, sp. zn. 21 Cdo 2215/2007, vydané podle dřívější úpravy). Dnes vynětí z pravomoci českých soudů upravuje § 7 zákona o mezinárodním právu soukromém a týká se jen jednání cizího státu při výkonu jeho veřejných pravomocí.

2 Zaměstnavatelem je tedy stát. Organizační složka za něj jedná a vykonává jeho práva a povinnosti, sama zaměstnavatelem ve smyslu § 7 není. Zaměstnancům státu v pracovním poměru přísluší za práci plat (§ 109 odst. 3 písm. a)), zaměstnancům činným na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti odměna z dohody (§ 109 odst. 5). Platem však není peněžité plnění poskytované občanům cizích států s místem výkonu práce mimo území České republiky (tamtéž, část věty za písmenem f).

II. Organizační složka státu

3 Organizačními složkami státu jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd, Grantová agentura a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní předpis nebo zákon o majetku České republiky. Obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu (§ 3 odst. 1 zákona o majetku České republiky). „Organizační složka není právnickou osobou.“ (§ 3 odst. 2 věta první zákona o majetku České republiky). Její jednání je jednáním státu (tamtéž, věta druhá).

4 Za stát právně jedná vedoucí organizační složky, jíž se právní jednání týká, pokud zvláštní předpis nebo zákon o majetku České republiky nestanoví jinak (§ 7 odst. 1 zákona o majetku České republiky). Vedoucí Kanceláře Poslanecké sněmovny a vedoucí Kanceláře Senátu jednají za stát se souhlasem příslušného orgánu sněmovny nebo Senátu (tamtéž, věta druhá). Vedoucí organizační složky může pro určité právní jednání písemně pověřit jiného vedoucího zaměstnance této organizační složky a další zaměstnanci mohou za stát právně jednat jen v rozsahu stanoveném vnitřním předpisem organizační složky (§ 7 odst. 2 zákona o majetku České republiky). U správních úřadů určuje, kdo plní úkoly v pracovněprávních vztazích zaměstnanců, zákon o státní službě. V ministerstvu a v Úřadu vlády je to státní tajemník (§ 15 odst. 4 zákona o státní službě), v ostatních správních úřadech vedoucí služebního úřadu (§ 14 odst. 3 téhož zákona). Za úřady vyjmenované v § 16 téhož zákona, mezi nimi finanční úřady a oblastní inspektoráty práce, plní tyto úkoly nadřízený služební úřad. Vedoucí organizační složky státu je vedoucím zaměstnancem nebo se za něj považuje (§ 11 věta druhá).

5 Státní příspěvkové organizace a státní podniky organizačními složkami státu nejsou. Mají vlastní právní osobnost a zaměstnávají zaměstnance svým jménem jako zaměstnavatelé podle § 7.

III. Jednotný stát a samostatné organizační složky

6 Velký senát občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu dovodil, že organizační složka státu jedná jménem státu a práva a povinnosti z jejího jednání nabývá stát jako právnická osoba. Účastníkem pracovněprávních vztahů je „nedělitelný subjekt“ stát a koncepci „dělené subjektivity státu“ odmítl. Organizační složky podle něj jen obhospodařují majetek, který vlastní stát, a škoda způsobená zaměstnancem proto může vzniknout jen státu. Zaplatila-li organizační složka pokutu do státního rozpočtu, došlo jen k přesunu prostředků uvnitř státu a škoda nevznikla (rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016, uveřejněný pod číslem 126/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Nejvyšší soud později uvedl, že velký senát řešil otázku škody. Na námitku nerovnosti mezi soudci různých soudů vztáhl spíše starší závěr, že se výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů upíná k organizační složce státu jako k „zaměstnavateli sui generis“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 4. 2026, sp. zn. 21 Cdo 1896/2025, bod 21).

7 Zákon č. 118/2020 Sb. s účinností od 1. 4. 2020 doplnil do § 6 zákona o majetku České republiky odstavce 2 až 6 (čl. I bod 1). Právní osobnost a svéprávnost státu se pro účely jeho vystupování v právních vztazích s jinými osobami dělí mezi organizační složky, které jsou věcně příslušné k zajišťování výkonu práv a plnění závazků státu a jsou účetními jednotkami (§ 6 odst. 2 zákona o majetku České republiky). Tyto složky naplňují právní osobnost a svéprávnost státu v právních vztazích, které se jich týkají, samostatně a vzájemně nezávisle (§ 6 odst. 3 zákona o majetku České republiky), a přiměřeně se to použije i na vztahy mezi organizačními složkami navzájem (§ 6 odst. 5 zákona o majetku České republiky). Co to znamená pro závěr velkého senátu, rozebírám v otevřených otázkách.

8 Zákon i judikatura organizační složky na některých místech osamostatňují. Zákaz vykonávat v dalším základním pracovněprávním vztahu u téhož zaměstnavatele stejně druhově vymezené práce platí u státu jen v téže organizační složce (§ 34b odst. 2 věta třetí). Pro účely odstupného je zaměstnavatelem organizační složka, jíž se pracovněprávní vztah týká. Nástup k jiné organizační složce proto není návratem k dosavadnímu zaměstnavateli, ledaže na ni výkon práv a povinností z pracovněprávního vztahu v důsledku organizační změny přešel nebo by přešel (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 9. 2005, sp. zn. 21 Cdo 2525/2004, vydaný k dřívějšímu zákoníku práce). Nejvyšší soud závěr později zdůvodnil i § 9 a § 343 a násl. dnešního zákoníku práce a odmítl ho vztáhnout na obce (rozsudek sp. zn. 21 Cdo 915/2012, výklad u § 7, bod 4, a u § 68, bod 8).

9 Zaniká-li organizační složka sloučením, splynutím nebo rozdělením, převádí-li se její část do jiné organizační složky nebo ruší-li se, přechází výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů na jinou organizační složku nebo na zřizovatele (§ 343 až 345). Zaměstnavatelem zůstává stát, mění se jen organizační složka, která za něj jedná. Při přechodu výkonu práv a povinností mezi organizačními složkami se obdobně použijí pravidla o informování a projednání přechodu a o odstupném při rozvázání pro podstatné zhoršení pracovních podmínek (§ 345a, § 339 a 339a). Mimo tyto případy se zaměstnanec k jiné organizační složce převést nedá. Skončí-li pracovní poměr u jedné organizační složky a zaměstnanec následujícího dne nastoupí u jiné, dosavadní pracovní poměr skončil a vznikl nový (rozsudek sp. zn. 21 Cdo 915/2012).

IV. Vývoj

10 V původním znění § 9 stanovil, že je-li účastníkem pracovněprávních vztahů stát, je právnickou osobou a je zaměstnavatelem. Za stát jako příslušná v pracovněprávních vztazích jednala a práva a povinnosti z nich vykonávala organizační složka státu, která za stát v pracovněprávním vztahu zaměstnance zaměstnávala. Zákon č. 365/2011 Sb. dal § 9 s účinností od 1. 1. 2012 dnešní znění (čl. I bod 13). Věta o státu jako právnické osobě z něj vypadla. Obecně ji obsahuje § 6 odst. 1 zákona o majetku České republiky a od 1. 1. 2014 i § 21 občanského zákoníku.

11 Tehdejší § 11 odst. 3 doplňoval, že právní úkony v pracovněprávních vztazích činí v případech podle § 9 vedoucí organizační složky státu a další zaměstnanci za podmínek zákona o majetku České republiky. Zrušil ho s účinností od 1. 1. 2012 zákon č. 365/2011 Sb. (čl. I bod 15) a jednání za stát upravuje § 7 zákona o majetku České republiky (bod 4).

Příklady

1. Řidič ministerstva. Řidič pracuje na ministerstvu v pracovním poměru. Zákon o státní službě se na něj nevztahuje, protože vykonává jen servisní a manuální práce (§ 2 odst. 1 písm. k) zákona o státní službě). Jeho zaměstnavatelem je Česká republika. Pracovní smlouvu za stát podepsal státní tajemník ministerstva (§ 15 odst. 4 zákona o státní službě), jeho zástupce, kterého státní tajemník pověřil, nebo představený, na kterého tuto pravomoc přenesl služební předpis (§ 15 odst. 6 a 8 téhož zákona).

2. Pokuta zaplacená do státního rozpočtu. Zaměstnanec soudu opožděně zveřejní oznámení a soud jako organizační složka zaplatí pokutu, která připadne do státního rozpočtu. Podle velkého senátu Nejvyššího soudu tím státu škoda nevznikla, protože majetek státu se nezmenšil (rozsudek sp. zn. 31 Cdo 2764/2016).

3. Přechod k jinému úřadu. Zaměstnanec, kterému ministerstvo vyplatilo odstupné při výpovědi pro nadbytečnost, nastoupí v rozhodné době na finanční úřad. Zaměstnavatelem je v obou případech stát, pro účely odstupného však nejde o návrat k dosavadnímu zaměstnavateli a odstupné se nevrací (rozsudek sp. zn. 21 Cdo 2525/2004). Odstupné nebo jeho poměrnou část (§ 68) by vracel, kdyby nastoupil k organizační složce, na kterou přešel výkon práv a povinností z jeho dřívějšího pracovního poměru.

Co z toho plyne v praxi

Zaměstnavatel. Ve vnitřním předpisu organizační složky vymezte, kdo za stát v pracovněprávních vztazích jedná. Rozvazovací jednání a pracovní smlouvy by měl podepisovat vedoucí organizační složky nebo jím písemně pověřený vedoucí zaměstnanec téže složky. Ve správních úřadech vyjděte ze zákona o státní službě, podle kterého tyto úkoly plní státní tajemník nebo vedoucí služebního úřadu, popřípadě nadřízený služební úřad.

Zaměstnanec. Vaším zaměstnavatelem je stát, jednáte však s organizační složkou, která vás zaměstnává. Žalobu podáváte proti státu, za který v řízení jedná tato organizační složka.

Soud. U nároků proti státu zkoumejte, která organizační složka je věcně příslušná. U škody způsobené zaměstnancem státu zvažte, zda se zmenšil majetek státu.

Z judikatury

Nejvyšší soud, 21 Cdo 1896/2025, rozsudek ze dne 15. 4. 2026: rozsudek velkého senátu o nedělitelném státu řešil otázku škody. Na nerovnost mezi soudci různých soudů lze spíše vztáhnout závěr, že organizační složka státu je „zaměstnavatelem sui generis“ (bod 21).

Nejvyšší soud, 31 Cdo 2764/2016, rozsudek velkého senátu ze dne 12. 4. 2017 (č. 126/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek): organizační složka státu jedná jménem státu, účastníkem pracovněprávních vztahů je stát jako nedělitelný subjekt. Pokuta zaplacená organizační složkou do státního rozpočtu škodu nezakládá.

Nejvyšší soud, 21 Cdo 915/2012, rozsudek ze dne 21. 1. 2013 (č. 57/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek): městská část ani městská policie statutárního města nejsou samostatným zaměstnavatelem a strážník, který po odchodu s odstupným nastoupí do úřadu městské části, odstupné vrací. Pravidlo, podle kterého je pro účely odstupného zaměstnavatelem organizační složka státu, Nejvyšší soud na obce nevztáhl.

Nejvyšší soud, 21 Cdo 2525/2004, rozsudek ze dne 13. 9. 2005: nástup zaměstnance státu k jiné organizační složce, než na kterou by přešel výkon práv a povinností z pracovněprávního vztahu, není z hlediska vrácení odstupného návratem k dosavadnímu zaměstnavateli (k dřívějšímu zákoníku práce).

Nejvyšší soud, 21 Cdo 2215/2007, usnesení ze dne 25. 6. 2008: cizí stát, který v individuálním pracovním vztahu vystupuje jako právnická osoba bez výkonu veřejné moci, nepožívá funkční imunity a o sporu rozhodují české soudy.

Otevřené otázky

Tady výklad končí a začíná to, na co paragraf sám neodpovídá.

1. Nedělitelný stát po zákoně č. 118/2020 Sb. Velký senát odmítl koncepci dělené subjektivity státu i proto, že pro ni chyběla opora v zákoně (rozsudek sp. zn. 31 Cdo 2764/2016). Od 1. 4. 2020 zákon o majetku České republiky právní osobnost a svéprávnost státu mezi organizační složky dělí, a to i pro vztahy mezi nimi navzájem (bod 7). Kloním se k tomu, že závěr o škodě obstojí i po této změně. Novela dělí právní osobnost a svéprávnost státu pro účely jeho vystupování v právních vztazích, vlastníkem majetku však zůstává stát a organizační složky s ním dál jen hospodaří. Pokuta zaplacená z rozpočtu jedné organizační složky do státního rozpočtu proto majetek státu nezmenšuje.

2. Odstupné a nedělitelnost státu. Pravidlo, že pro účely odstupného je zaměstnavatelem organizační složka státu (rozsudky sp. zn. 21 Cdo 2525/2004 a 21 Cdo 915/2012), vzniklo před rozsudkem velkého senátu o nedělitelnosti státu. Nejvyšší soud z něj i po tomto rozsudku vychází a rozsudek velkého senátu vztáhl na otázku škody (bod 6). Mám za to, že pojetí organizační složky jako zaměstnavatele sui generis od 1. 4. 2020 podporuje i dělení právní osobnosti státu mezi organizační složky. Kde jinde než u odstupného a u zákazu podle § 34b odst. 2 se organizační složka posoudí samostatně, judikatura zatím obecně neřekla.