Čl. 1 · Předmět a oblast působnosti

Související ustanovení: čl. 2 (definice); čl. 3 (označení strážců přístupu); čl. 37 a 38 (spolupráce s vnitrostátními orgány); čl. 39 (vnitrostátní soudy)

Související předpisy EU: čl. 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie; nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků; směrnice (EU) 2018/1972, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace, čl. 2 body 1, 4 a 5 a čl. 61; nařízení (EU) 2022/2065 o digitálních službách

Související předpisy ČR: zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže

I. Účel (odst. 1)

1 Nařízení má přispět k řádnému fungování vnitřního trhu tím, že stanoví harmonizovaná pravidla, která pro všechny podniky zajišťují spravedlivé trhy otevřené hospodářské soutěži v digitálním odvětví v celé Unii, kde působí strážci přístupu, ve prospěch podnikatelských i koncových uživatelů (odst. 1). Účel nařízení stojí na dvou hodnotách, otevřenosti hospodářské soutěži a spravedlnosti obchodních vztahů. Otevřeností hospodářské soutěži se rozumí schopnost podniků účinně překonávat překážky pro vstup na trh a expanzi a konkurovat strážci přístupu díky kvalitě svých produktů a služeb (bod 32 odůvodnění). Spravedlnost má zabránit nerovnováze mezi právy a povinnostmi podnikatelských uživatelů, při níž strážce přístupu získává nepřiměřenou výhodu (bod 33 odůvodnění). Obě vymezení převzal Tribunál (rozsudek Tribunálu ze dne 2. 9. 2026, Opera Norway v. Komise, T-357/24, EU:T:2026:520, bod 156).

2 Proč unijní normotvůrce zasáhl, vysvětlují body 2 až 5 odůvodnění. Hlavní služby platforem mají řadu vlastností, z nichž mohou podniky, které je poskytují, těžit. Příkladem jsou mimořádně velké úspory z rozsahu, velmi silné síťové účinky, schopnost propojit mnoho podnikatelských uživatelů s mnoha koncovými uživateli, významná míra závislosti podnikatelských i koncových uživatelů, efekt uzamčení, nedostatek souběžného používání více služeb ke stejnému účelu na straně koncových uživatelů, vertikální integrace a výhody založené na datech (bod 2 odůvodnění). Články 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie se uplatní až dodatečně a jen na určité případy tržní síly, například dominantní postavení na konkrétních trzích, a na protisoutěžní jednání. Vyžadují rozsáhlé šetření často velmi složitých skutečností v jednotlivých případech. Stávající předpisy navíc neřeší jednání strážců přístupu, kteří dominantní postavení mít nemusí (bod 5 odůvodnění).

3 Cíl nařízení se od cíle práva hospodářské soutěže liší. Právo hospodářské soutěže chrání nenarušenou soutěž na vymezeném trhu, nařízení má zajistit, aby trhy, na nichž působí strážci přístupu, byly a zůstaly otevřené a spravedlivé, a to nezávisle na skutečných, potenciálních nebo předpokládaných účincích jednání strážce přístupu. Chrání tak jiný právní zájem (bod 11 odůvodnění). Tribunál tento vztah připomněl s odkazem na body 5 a 11 odůvodnění: cíl nařízení doplňuje cíl ochrany nenarušené hospodářské soutěže, ale liší se od něj (rozsudek Tribunálu ze dne 17. 7. 2024, Bytedance v. Komise, T-1077/23, EU:T:2024:478, bod 19). Z toho plyne, že porušení povinnosti podle nařízení se neposuzuje podle účinků na trhu. Argumenty, které se snaží prokázat nárůst efektivity, bod 23 odůvodnění výslovně vylučuje při vyvracení domněnek podle čl. 3 odst. 5 (T-1077/23, bod 46). Řekl bych, že je nařízení nepřipouští ani při plnění povinností, protože odchylky dovoluje jen tam, kde to samo stanoví, například u opatření k ochraně integrity hardwaru nebo operačního systému (čl. 6 odst. 4 a 7) a při přerušení nebo výjimce podle čl. 9 a 10.

II. Územní a osobní působnost (odst. 2)

4 Nařízení se vztahuje na hlavní služby platforem, které strážci přístupu poskytují nebo nabízejí podnikatelským uživatelům usazeným v Unii nebo koncovým uživatelům usazeným nebo nacházejícím se v Unii, a to bez ohledu na místo usazení nebo sídlo strážce přístupu a na právo, kterým by se jinak poskytování služby řídilo (odst. 2). Rozhoduje tedy, komu se služba poskytuje nebo nabízí. Podle Komise je služba nabízena uživatelům v Unii tehdy, když podnik zjevně směruje své činnosti na podnikatelské uživatele usazené v Unii nebo na koncové uživatele usazené nebo nacházející se v Unii, a to bez ohledu na doménu, přes kterou službu provozuje (souhrn rozhodnutí Komise ze dne 5. 9. 2023 ve věci DMA.100018, Amazon, bod 10). Souhrny rozhodnutí, které Komise zveřejňuje v Úředním věstníku podle čl. 44, se v komentáři citují číslem první věci uvedené v nadpisu souhrnu a bodem souhrnu.

5 Povinnosti podle čl. 5 až 7 se netýkají každé služby strážce přístupu. Vztahují se jen na hlavní služby platforem uvedené v rozhodnutí o označení (čl. 3 odst. 9 a 10), tedy na ty, které jednotlivě představují důležitou bránu pro podnikatelské uživatele k oslovení koncových uživatelů (bod 15 odůvodnění, výklad u čl. 3).

III. Elektronické komunikace (odst. 3 a 4)

6 Nařízení se nevztahuje na trhy související se sítěmi elektronických komunikací a se službami elektronických komunikací ve smyslu směrnice (EU) 2018/1972. Výjimkou jsou interpersonální komunikační služby nezávislé na číslech (odst. 3), tedy například aplikace pro zasílání zpráv, které nejsou spojeny s veřejně přidělenými číslovacími zdroji nebo neumožňují komunikaci s čísly v číslovacích plánech (čl. 2 bod 7 směrnice (EU) 2018/1972, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace, dále „kodex pro elektronické komunikace“). Telefonní číslo jim může sloužit jako identifikátor uživatele (bod 18 odůvodnění kodexu). Ty jsou hlavní službou platformy (čl. 2 bod 2 písm. e)) a dopadá na ně i povinnost interoperability podle čl. 7.

7 Pokud jde o interpersonální komunikační služby, zůstávají nedotčeny pravomoci a odpovědnosti vnitrostátních regulačních a jiných příslušných orgánů podle čl. 61 směrnice (EU) 2018/1972 (odst. 4). Vnitrostátní regulátor elektronických komunikací tak může i nadále v mezích čl. 61 směrnice (EU) 2018/1972 ukládat povinnosti týkající se přístupu a propojení. Tribunál z odst. 4 ve spojení s bodem 64 odůvodnění dovodil, že orgány příslušné podle této směrnice nejsou při výkonu svých pravomocí vázány ustanoveními nařízení. Jejich postup proto nezávisí na tom, jak službu kvalifikovala Komise při provádění nařízení (rozsudek Tribunálu ze dne 8. 7. 2026, Apple v. Komise, T-1079/23, T-1080/23 a T-214/24, EU:T:2026:451, body 126 a 128).

IV. Zákaz dalších vnitrostátních povinností (odst. 5)

8 Členské státy neukládají strážcům přístupu právními a správními předpisy ani opatřeními další povinnosti za účelem zajištění spravedlivých trhů otevřených hospodářské soutěži (odst. 5 první věta). Roztříštěnosti vnitřního trhu se podle bodu 9 odůvodnění lze vyhnout jen tehdy, nebudou-li členské státy uplatňovat vnitrostátní pravidla, která spadají do působnosti nařízení a sledují stejné cíle.

9 Členské státy mohou podnikům, včetně podniků poskytujících hlavní služby platforem, ukládat povinnosti ve věcech mimo působnost nařízení, pokud jsou slučitelné s právem Unie a nevyplývají z toho, že dotčené podniky mají postavení strážce přístupu (odst. 5 druhá věta). Na strážce přístupu se tak mohou vztahovat vnitrostátní předpisy, které sledují jiné legitimní cíle veřejného zájmu stanovené ve Smlouvě o fungování Evropské unie nebo naléhavé důvody obecného zájmu uznané judikaturou Soudního dvora (bod 9 odůvodnění).

10 Rozhodující je tedy cíl vnitrostátního pravidla. Pravidlo, které spadá do působnosti nařízení a sleduje týž cíl, tedy otevřenost a spravedlnost trhů, kde působí strážci přístupu, členský stát strážcům přístupu neukládá (odst. 5 první věta, bod 9 odůvodnění). Domnívám se, že přitom nezáleží na tom, zda pravidlo navazuje na postavení strážce přístupu, nebo na jiné kritérium, například na počet uživatelů. Vnitrostátní pravidla hospodářské soutěže o jednostranném jednání se posuzují podle odst. 6 písm. b). Pravidlo sledující jiný cíl veřejného zájmu, například ochranu spotřebitele, kulturní politiku nebo ochranu osobních údajů, může členský stát strážci přístupu uložit, pokud se týká věcí mimo působnost nařízení, je slučitelné s právem Unie a povinnost nevyplývá z postavení strážce přístupu (odst. 5 druhá věta).

V. Vztah k právu hospodářské soutěže (odst. 6 a 7)

11 Nařízením není dotčeno uplatňování čl. 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (odst. 6 první věta). Nedotčena zůstávají i vnitrostátní pravidla hospodářské soutěže zakazující protisoutěžní dohody, rozhodnutí sdružení podniků, jednání ve vzájemné shodě a zneužívání dominantního postavení (písm. a)) a vnitrostátní a unijní pravidla kontroly spojování podniků (písm. c)). V Česku jde o zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.

12 Vnitrostátní pravidla hospodářské soutěže, která zakazují jiné formy jednostranného jednání, zůstávají nedotčena jen v rozsahu, v jakém se uplatňují na jiné podniky než strážce přístupu, nebo pokud znamenají uložení dalších povinností strážcům přístupu (odst. 6 písm. b)). Podle bodu 10 odůvodnění jde o pravidla založená na individualizovaném posouzení postavení a chování na trhu, včetně jeho účinků, která podniku umožňují předložit argumenty o efektivnosti a objektivním odůvodnění. Jejich uplatněním ale nemají být dotčeny povinnosti uložené nařízením ani jejich jednotné a účinné uplatňování (tamtéž).

13 Vnitrostátní orgány nepřijmou rozhodnutí, která by byla v rozporu s rozhodnutím Komise podle nařízení. Komise a členské státy úzce spolupracují a koordinují svá opatření v oblasti vymáhání podle čl. 37 a 38 (odst. 7). Jediným orgánem s pravomocí vymáhat nařízení je Komise, členské státy ale mohou svým orgánům pro hospodářskou soutěž svěřit pravomoc vyšetřovat možná porušení některých povinností strážců přístupu (čl. 38 odst. 7, bod 91 odůvodnění, výklad u čl. 38).

Příklady

Případy jsou konstruované, žádný z nich soud nerozhodl.

1. Strážce přístupu ze třetí země. Podnik usazený mimo Unii provozuje obchod s aplikacemi, který Komise uvedla v rozhodnutí o označení jako hlavní službu platformy. Povinnosti podle čl. 5 a 6 se vztahují na služby, které nabízí podnikatelským uživatelům usazeným v Unii nebo koncovým uživatelům usazeným nebo nacházejícím se v Unii, bez ohledu na to, že smlouvy s vývojáři se řídí právem třetí země (odst. 2).

2. Vnitrostátní zákon o obchodech s aplikacemi. Členský stát přijme zákon, který provozovatelům obchodů s aplikacemi s více než deseti miliony uživatelů na jeho území ukládá umožnit alternativní platební systémy, aby se zlepšila hospodářská soutěž. Zákon sleduje týž cíl jako nařízení, takže je s odst. 5 v rozporu, a to v rozsahu, v jakém dopadá na strážce přístupu. Pokud by stejný stát uložil všem obchodům s aplikacemi povinnost zobrazovat věkové hodnocení her kvůli ochraně dětí, šlo by o jiný cíl veřejného zájmu (bod 9 odůvodnění) a odst. 5 by takovému pravidlu nebránil. Muselo by ale obstát i podle ostatního práva Unie. Zdá se mi, že vůči obchodům usazeným v jiných členských státech by takové pravidlo jako obecná a abstraktní povinnost narazilo na zásadu země původu podle čl. 3 směrnice 2000/31/ES o elektronickém obchodu (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 6. 2026, WebGroup Czech Republic a další, C-188/24 a C-190/24, EU:C:2026:492, výrok bod 1).

Co z toho plyne v praxi

Strážce přístupu. Na tutéž praktiku se může souběžně uplatnit nařízení a právo hospodářské soutěže. Přiměřenost souhrnu sankcí hlídá zásada zákazu dvojího trestu podle bodu 86 odůvodnění a čl. 50 Listiny základních práv Evropské unie.

Vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž. O prvním formálním opatření šetření vůči strážci přístupu podle vnitrostátních pravidel uvedených v odst. 6 informuje písemně Komisi před jeho zahájením nebo bezprostředně po něm (čl. 38 odst. 2). Hodlá-li strážci přístupu uložit povinnosti podle těchto pravidel, oznámí Komisi návrh opatření s odůvodněním nejpozději 30 dnů před jeho přijetím, u předběžných opatření co nejdříve, nejpozději ihned po jejich přijetí (čl. 38 odst. 3). Je-li k tomu oprávněn podle vnitrostátního práva, může na svém území z vlastního podnětu šetřit i možný nesoulad s čl. 5 až 7. Zahájením řízení Komisí podle čl. 20 tuto možnost ztrácí a probíhající šetření končí (čl. 38 odst. 7). Vnitrostátní orgány podle odst. 7 „nepřijmou rozhodnutí, která by byla v rozporu s rozhodnutím přijatým Komisí podle tohoto nařízení“.

Z judikatury

Soudní dvůr (velký senát), C-117/20, bpost, rozsudek ze dne 22. 3. 2022, EU:C:2022:202: čl. 50 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s jejím čl. 52 odst. 1 nebrání tomu, aby byla právnická osoba sankcionována pokutou za porušení unijního práva hospodářské soutěže, bylo-li vůči ní za stejné skutky již vydáno konečné rozhodnutí v řízení o porušení odvětvových předpisů, které mají za cíl liberalizaci dotčeného trhu. Podmínkou je, že jsou dána jasná a přesná pravidla umožňující předvídat souběžné stíhání a sankce i koordinaci obou orgánů, obě řízení byla dostatečně koordinována a proběhla v blízké časové návaznosti a souhrn sankcí odpovídá závažnosti protiprávního jednání (výrok). Rozsudek se týká odvětvové regulace poštovních služeb. Podle mého názoru jeho kritéria lze použít i pro souběh nařízení a práva hospodářské soutěže, ačkoli nařízení liberalizačním předpisem není.

Tribunál, T-1077/23, Bytedance v. Komise, rozsudek ze dne 17. 7. 2024: cíl nařízení doplňuje cíl ochrany nenarušené hospodářské soutěže, ale liší se od něj, protože má zajistit otevřené a spravedlivé trhy nezávisle na účincích jednání strážce přístupu (bod 19). Rozsudek je napaden kasačním opravným prostředkem (C-627/24 P).

Tribunál, T-1079/23, T-1080/23 a T-214/24, Apple v. Komise, rozsudek ze dne 8. 7. 2026: orgány příslušné podle kodexu pro elektronické komunikace nejsou při výkonu pravomocí vůči interpersonálním komunikačním službám vázány ustanoveními nařízení ani kvalifikací služby, kterou Komise použila při jeho provádění (body 126 a 128).

Otevřené otázky

Tady výklad končí a začíná to, na co článek sám neodpovídá.

1. Souběh s právem hospodářské soutěže. Bod 11 odůvodnění uvádí, že nařízení chrání jiný právní zájem než právo hospodářské soutěže. Odlišný chráněný právní zájem ale souběh sám nevylučuje, protože pro posouzení, zda jde o totéž protiprávní jednání, nerozhoduje (bpost, bod 34). Význam má až při odůvodnění omezení podle čl. 52 odst. 1 Listiny (body 43 až 50). Mám za to, že souběžné řízení o téže praktice podle nařízení a podle čl. 102 Smlouvy o fungování Evropské unie zásadu ne bis in idem neporuší, budou-li splněny podmínky rozsudku bpost, včetně koordinace obou řízení a přiměřenosti souhrnu sankcí. U souběhu s řízením vnitrostátního orgánu má koordinaci zajistit čl. 37 a 38. Pro souběh dvou řízení Komise žádné procesní pravidlo nařízení nemá a oporou je bod 86 odůvodnění, podle něhož má Komise brát v úvahu pokuty a penále uložené téže osobě za stejné skutky.

2. Další povinnosti podle vnitrostátního práva hospodářské soutěže. Otázka se týká jen vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže, která odst. 6 písm. b) z obecného testu podle cíle vyjímá. Odst. 6 písm. b) dovoluje vnitrostátním pravidlům o jednostranném jednání ukládat strážcům přístupu další povinnosti, odst. 5 zakazuje členským státům ukládat jim další povinnosti za účelem zajištění spravedlivých trhů otevřených hospodářské soutěži. Domnívám se, že rozhodující je povaha pravidla. Pravidlo založené na individualizovaném posouzení, které připouští argumenty o efektivnosti a objektivním odůvodnění (bod 10 odůvodnění), spadá pod odst. 6 písm. b), plošná regulace bez takového posouzení pod zákaz podle odst. 5.