Důvodová zpráva k návrhu

1. SOUVISLOSTI NÁVRHU

Odůvodnění a cíle návrhu

Digitální služby přinesly uživatelům významné inovativní výhody a přispěly k vnitřnímu trhu tím, že otevřely nové obchodní příležitosti a usnadnily přeshraniční obchodování. V současnosti se digitální služby týkají široké škály každodenních činností, včetně online zprostředkovatelských služeb, jako jsou online tržiště, služby online sociálních sítí, internetové vyhledávače, operační systémy nebo obchody se softwarovými aplikacemi. Poskytují spotřebitelům větší výběr, zlepšují efektivitu a konkurenceschopnost průmyslu a mohou posílit zapojení občanské společnosti. Avšak i když v evropské digitální ekonomice působí více než 10 000 online platforem, z nichž většinu tvoří malé a střední podniky, největší podíl na celkové vytvořené hodnotě má malý počet velkých online platforem.

Velké platformy těží z charakteristik tohoto odvětví, jako jsou silné síťové účinky, které jsou často zakotveny ve vlastních ekosystémech platforem a představují klíčové strukturální prvky současné digitální ekonomiky, ve které zprostředkovávají většinu transakcí mezi koncovými a podnikatelskými uživateli. Mnohé z těchto podniků koncové uživatele rovněž komplexně sledují a profilují. Několik velkých platforem stále častěji působí jako strážci nebo brány mezi podnikatelskými a koncovými uživateli a zaujímá zavedené a trvalé postavení, často v důsledku vytvoření konglomerátních ekosystémů kolem svých hlavních služeb platforem, což posiluje stávající překážky pro vstup na trh.

Tito strážci mají proto významný dopad na digitální trhy, významně kontrolují přístup na ně a mají na nich pevné postavení, což vede ke značné závislosti mnoha podnikatelských uživatelů na strážcích a v některých případech k nekalému jednání vůči těmto uživatelům. Má rovněž negativní dopad na otevřenost hospodářské soutěži dotčených hlavních služeb platforem. Regulační iniciativy členských států nejsou schopny tyto dopady plně řešit; bez opatření na úrovni EU by mohly vést k roztříštěnosti vnitřního trhu.

Nekalé praktiky a nedostatečná otevřenost hospodářské soutěži vedou k neefektivním výsledkům v digitálním odvětví, pokud jde o vyšší ceny, nižší kvalitu, jakož i menší výběr a méně inovací, což se děje na úkor evropských spotřebitelů. Řešit tyto problémy je nanejvýš důležité s ohledem na velikost digitální ekonomiky (odhadovanou na 4,5 % až 15,5 % celosvětového HDP v roce 2019, se vzrůstající tendencí) a na významnou úlohu online platforem na digitálních trzích a s ní související společenské a hospodářské důsledky.

Ačkoli některé z těchto jevů, které jsou pro digitální odvětví a hlavní služby platforem typické, je do určité míry možné pozorovat i v jiných odvětvích a na jiných trzích, oblast působnosti návrhu je omezena na digitální odvětví, neboť jeho problémy jsou z hlediska vnitřního trhu nejnaléhavější.

Slabá otevřenost hospodářské soutěži a nekalé praktiky v digitálním odvětví jsou u některých digitálních služeb častější a výraznější než u jiných. To platí zejména pro široce rozšířené a běžně používané digi tury, které většinou působí jako přímí zprostředkovatelé mezi podnikatelskými a koncovými uživateli. Zkušenosti s prosazováním pravidel hospodářské soutěže EU, četné odborné zprávy a studie a výsledky otevřené veřejné konzultace ukazují, že existuje řada digitálních služeb, které mají tyto rysy: i) vysoce koncentrované služby vícestranných platforem, v nichž obvykle jedna nebo velmi málo velkých digitálních platforem stanoví obchodní podmínky se značnou autonomií; ii) malý počet velkých digitálních platforem, které působí jako brána umožňující podnikatelským uživatelům oslovit zákazníky a naopak, a iii) tyto velké digitální platformy často zneužívají své silné pozice strážců k nekalému jednání vůči ekonomicky závislým podnikatelským uživatelům a zákazníkům. Návrh je proto dále omezen na několik „hlavních služeb platforem“, u nichž jsou zjištěné problémy nejzřetelnější a nejvýraznější a kde působení omezeného počtu velkých online platforem, které slouží jako brána mezi podnikatelskými a koncovými uživateli, vedlo nebo pravděpodobně povede k tomu, že bude oslabena otevřenost těchto služeb a trhů, na kterých působí, hospodářské soutěži. Uvedené hlavní služby platforem zahrnují: i) online zprostředkovatelské služby (včetně například tržišť, obchodů s aplikacemi a online zprostředkovatelských služeb v jiných odvětvích, jako je mobilita, doprava nebo energetika), ii) internetové vyhledávače, iii) sociální sítě, iv) služby platforem pro sdílení videonahrávek, v) interpersonální služby elektronických komunikací nezávislé na číslech, vi) operační systémy, vii) cloudové služby a viii) reklamní služby, včetně reklamních sítí, reklamních výměn a dalších služeb pro zprostředkování reklamy, pokud uvedené reklamní služby souvisejí s jednou nebo více výše uvedenými hlavními službami platforem.

To, že je určitá digitální služba považována za hlavní službu platformy, neznamená, že problémy s otevřeností hospodářské soutěži a nekalými praktikami vyvstávají u každého poskytovatele těchto hlavních služeb platforem. Takové obavy se objevují zejména, pokud hlavní službu platformy provozuje strážce. Poskytovatele hlavních služeb platforem lze považovat za strážce, pokud: i) mají významný dopad na vnitřní trh, ii) provozují jednu nebo více důležitých brán k zákazníkům a iii) mají nebo se očekává, že budou mít ve své činnosti zavedené a trvalé postavení.

Uvedený status strážce lze určit buď s odkazem na jasně vymezené a vhodné kvantitativní metody měření, které mohou sloužit jako vyvratitelné domněnky pro určení statusu strážce konkrétních poskytovatelů, nebo na základě individuálního kvalitativního posouzení průzkumem trhu.

Stávající právní předpisy EU nebo vnitrostátní právní předpisy členských států se v současné době (účinně) nezabývají zjištěnými problémy, které souvisejí se strážci. Ačkoli byly v několika členských státech přijaty legislativní iniciativy, nebo jsou zvažovány, nebudou k řešení problémů stačit. Takové iniciativy se omezují na území daného státu, zatímco strážci obvykle působí přeshraničně, často v celosvětovém měřítku, a své obchodní modely také často používají v celosvětovém měřítku. Bez opatření na úrovni EU by mohly stávající a dosud neschválené vnitrostátní právní předpisy vést ke zvýšení roztříštěnosti předpisů o platformách.

Cílem návrhu je proto umožnit platformám, aby plně využily svůj potenciál tím, že na úrovni EU budou řešeny nejvýraznější případy nekalých praktik a slabé otevřenosti hospodářské soutěži, aby koncoví i podnikatelští uživatelé mohli využít maximálního přínosu ekonomiky platforem a digitální ekonomiky obecně, a to ve spravedlivém prostředí otevřeném konkurenci.

Potřeba řešit uvedené obavy týkající se digitální ekonomiky byla zdůrazněna ve sdělení Komise nazvaném „Formování digitální budoucnosti Evropy“, v němž se uvádí, že „vzhledem k logice jednotného trhu je možné, že abychom mohli zaručit otevřenost hospodářské soutěži, spravedlnost a inovace a také možnost vstupu na trh či veřejný zájem nad rámec hospodářské soutěže nebo ekonomických hledisek, budeme potřebovat další pravidla“ . Komise rovněž oznámila, že „se bude […] dále zabývat právní úpravou ex ante, aby zajistila, že trhy charakteristické velkými platformami s velkým síťovým účinkem fungujícími jako strážci zůstanou spravedlivé a otevřené konkurenci ze strany inovátorů, podniků a nových subjektů vstupujících na trh“.

Soulad s platnými předpisy v této oblasti politiky

Tento návrh vychází ze stávajícího nařízení o podpoře spravedlnosti a transparentnosti pro podnikatelské uživatele online zprostředkovatelských služeb (dále jen „nařízení o vztazích mezi platformami a podniky“), aniž by s ním byl v rozporu. Definice použité v tomto návrhu jsou v souladu s uvedeným nařízením, zejména definice „online zprostředkovatelských služeb“ a „internetových vyhledávačů“. Kromě základních pravidel transparentnosti a spravedlnosti platných pro všechny online platformy bez ohledu na jejich velikost nebo postavení, která zavádí výše uvedené nařízení o vztazích mezi platformami a podniky, stanoví tento návrh jasně vymezené povinnosti velmi omezeného počtu přeshraničních poskytovatelů hlavních služeb platforem, které slouží jako důležité brány podnikatelských uživatelů k oslovení koncových uživatelů. V neposlední řadě může Komise při prosazování těchto povinností těžit z transparentnosti, kterou musí online zprostředkovatelské služby a internetové vyhledávače podle výše uvedeného nařízení o vztazích mezi platformami a podniky zajišťovat ohledně praktik, které by podle seznamu povinností mohly být nezákonné, pokud by se do nich zapojovali strážci.

Návrh je rovněž plně v souladu s návrhem aktu o digitálních službách. Akt o digitálních službách je horizontální iniciativa zaměřená na otázky, jako je odpovědnost online zprostředkovatelů za obsah třetích stran, online bezpečnost uživatelů nebo asymetrické povinnosti náležité péče pro různé poskytovatele služeb informační společnosti v závislosti na povaze společenských rizik, která tyto služby představují. Naproti tomu návrh aktu o digitálních trzích se zabývá hospodářskou nerovnováhou, nekalými obchodními praktikami ze strany strážců a souvisejícími negativními důsledky, jako je oslabená otevřenost hospodářské soutěži na trzích platforem.

Soulad s ostatními politikami Unie

Návrh je v souladu s digitální strategií Komise, neboť přispívá k zajištění spravedlivé a konkurenceschopné digitální ekonomiky, což je jeden ze tří hlavních pilířů směrů a cílů politiky oznámených ve sdělení „Formování digitální budoucnosti Evropy“. Bude představovat soudržný, účinný a přiměřený rámec pro řešení problémů v digitální ekonomice, které v současné době řešit nelze nebo je nelze řešit účinně.

Návrh doplňuje stávající unijní (a vnitrostátní) pravidla hospodářské soutěže. Zabývá se nekalými praktikami ze strany strážců, které buď nespadají do působnosti stávajících pravidel EU v oblasti hospodářské soutěže, nebo které nemohou být těmito pravidly účinně řešeny s ohledem na to, že prosazování antimonopolních pravidel se týká situace na konkrétních trzích, k zásahu nevyhnutelně dochází až poté, co došlo k restriktivnímu nebo zneužívajícímu jednání, a vyšetřovací postupy ke zjištění protiprávního jednání vyžadují čas. Stávající návrh minimalizuje škodlivé strukturální účinky nekalých praktik ex ante, aniž by omezoval možnost zasáhnout ex post podle pravidel unijních a vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže.

Návrh je v souladu s dalšími nástroji EU, včetně Listiny základních práv EU a Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“), obecného nařízení o ochraně osobních údajů a acquis EU v oblasti spotřebitelského práva.

Návrh doplňuje právní předpisy o ochraně údajů. Povinnost transparentnosti ohledně hlubokého profilování spotřebitelů pomůže při prosazování obecného nařízení o ochraně osobních údajů („nařízení GDPR“) a závazné vyloučení kombinování údajů napříč hlavními službami platforem doplňuje stávající úroveň ochrany podle nařízení GDPR. Návrh vyjasňuje, že je na strážcích, aby zajistili, že dodržování povinností stanovených v nařízení probíhá v plném souladu s ostatními právními předpisy EU, jako je ochrana osobních údajů a soukromí nebo ochrana spotřebitele.

Návrh je rovněž v souladu s cílenou a individuálně přizpůsobenou regulací konkrétních odvětví ex ante, včetně pravidel platných pro služby elektronických komunikací nebo pro prodej na krátko, jakož i se stávajícími iniciativami zaměřenými proti škodlivým obchodním praktikám v reálném světě.

2. PRÁVNÍ ZÁKLAD, SUBSIDIARITA A PROPORCIONALITA

Právní základ

Členské státy uplatňují nebo zvažují, že budou uplatňovat, různá vnitrostátní pravidla k řešení problémů vyplývajících ze značné míry závislosti podnikatelských uživatelů na hlavních službách platforem poskytovaných strážci a souvisejících problémů vyplývajících z nekalého jednání strážců vůči podnikatelským uživatelům. Tato situace vede k roztříštěnosti právních předpisů, neboť pravidla pro řešení nespravedlnosti ve vztahu závislosti s těmito strážci a otevřenosti hospodářské soutěži, pokud jde o tyto služby, se liší, zejména pokud jde o podmínky pro zásah a míru zásahu, a zvyšují náklady na dodržování předpisů pro společnosti působící na vnitřním trhu. Pokud nebudou přijata opatření na úrovni EU, bude tato situace dále zhoršena přijetím nových iniciativ v několika členských státech, zatímco v jiných zůstanou nespravedlivé a konkurenci méně otevřené hlavní služby platforem poskytované strážci neřešeny. Vzhledem k přirozeně přeshraniční povaze hlavních služeb platforem poskytovaných strážci bude roztříštěnost předpisů vážně narušovat fungování jednotného trhu digitálních služeb, jakož i fungování digitálních trhů jako celku. Harmonizace na úrovni EU je proto nezbytná a příslušným právním základem této iniciativy je článek 114 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

Subsidiarita

Cílů návrhu nemůže být dosaženo na úrovni členských států jednajících samostatně, neboť problémy mají přeshraniční povahu a nejsou omezeny na jednotlivé členské státy nebo na podskupinu členských států. Digitální odvětví jako takové, a zejména hlavní služby platforem poskytované nebo nabízené strážci, mají přeshraniční povahu, jak dokládá objem přeshraničního obchodu, a stále nevyužitý potenciál pro budoucí růst, jak je zřejmé ze struktury a objemu přeshraničního obchodu zprostředkovaného digitálními platformami. Téměř 24 % veškerého online obchodování v Evropě je přeshraniční povahy.

Digitální hráči obvykle působí v několika členských státech, nebo v celé EU, což je v současnosti zejména případ služeb, jako je online reklama, služby online sociálních sítí, online tržiště, služby cloud computingu, služby internetových vyhledávačů, služby platforem pro sdílení videonahrávek, interpersonální komunikační služby nezávislé na číslech nebo operační systémy. Zjištěné problémy tedy mají pro Unii význam, neboť se objevují přeshraničně a dotýkají se několika členských států, a tudíž se neomezují pouze na území jednoho členského státu. Tak je tomu zejména v případě hlavních služeb platforem poskytovaných nebo nabízených strážci.

Dokonce i ty členské státy, které dosud nepřijaly právní předpisy k řešení nespravedlnosti hlavních služeb platforem poskytovaných nebo nabízených strážci a jejich menší otevřenosti hospodářské soutěži, stále více zvažují vnitrostátní opatření za tímto účelem. Různé vnitrostátní právní předpisy v rámci EU mohou kromě toho, že nejsou dostatečně účinné, vést k větší roztříštěnosti a nákladům na dodržování předpisů pro velké účastníky trhu a podnikatelské uživatele, kteří jsou na nich závislí. Tato situace má zároveň negativní dopad na začínající a menší podniky, neboť jim brání v rozšíření a přeshraniční expanzi, takže nemohou vstupovat na nové trhy, nabízet lepší a diverzifikované produkty za konkurenceschopnější ceny a časem případně konkurovat zavedeným hráčům v digitálním odvětví. Proto se řešením nekalých praktik, pokud jde o hlavní služby platforem provozované strážci na úrovni Unie, zlepší fungování vnitřního trhu prostřednictvím jasných pravidel chování, která poskytnou všem zúčastněným stranám právní jistotu, a prostřednictvím intervenčního rámce v rámci celé EU, který umožní řešit škodlivé praktiky účinně a včas. Jednou z podmínek pro určení poskytovatele hlavních služeb platforem jako strážce je to, že má významný dopad na vnitřní trh.

Proporcionalita

Cílem návrhu je přispět k řádnému fungování jednotného trhu digitálních služeb tím, že se zajistí, aby trhy v celé Unii, kde působí strážci, byly otevřené konkurenci a spravedlivé. To by mělo podporovat inovace, vysokou kvalitu digitálních produktů a služeb, spravedlivé a konkurenceschopné ceny a možnost vlastního výběru pro uživatele v digitálním odvětví.

V této souvislosti se návrh zaměřuje pouze na ty digitální služby, které jsou nejčastěji využívány podnikatelskými uživateli a koncovými uživateli („hlavní služby platforem“) a u nichž jsou na základě současných podmínek vnitřního trhu zřetelnější a naléhavější obavy ze slabé otevřenosti hospodářské soutěži a z nekalých praktik ze strany strážců. Do oblasti působnosti patří pouze ty hlavní služby platforem, u nichž existují přesvědčivé důkazy o i) vysoké koncentraci, kdy obvykle jedna nebo velmi málo velkých online platforem stanoví obchodní podmínky poměrně nezávisle na svých (potenciálních) konkurentech, zákaznících nebo spotřebitelích; ii) závislosti na malém počtu velkých online platforem, které podnikatelským uživatelům slouží jako brána k oslovení zákazníků a interakci s nimi, a iii) skutečnosti, že je vliv poskytovatelů hlavních služeb platforem často zneužíván k nekalému chování vůči ekonomicky závislým podnikatelským uživatelům a zákazníkům.

Návrh se proto vztahuje pouze na poskytovatele, kteří splňují jasně definovaná, výše uvedená kritéria pro to, aby byli považováni za strážce. Použití kvantitativních prahových hodnot jako základu vyvratitelné domněnky je doplněno použitím kvalitativních kritérií uvedených v návrhu. To Komisi umožňuje určit za strážce poskytovatele hlavních služeb platforem, kteří vykazují stejná nebo podobná rizika z hlediska spravedlnosti a otevřenosti trhu hospodářské soutěži a zároveň zaručuje, že se povinnosti vztahují pouze na příslušné poskytovatele hlavních služeb platforem.

Seznam povinností stanovených v návrhu byl omezen na ty praktiky, i) které jsou obzvláště nekalé nebo škodlivé, ii) které lze jasně a jednoznačně identifikovat, aby se strážcům a dalším zúčastněným stranám zajistila nezbytná právní jistota, a iii) se kterými jsou dostatečné zkušenosti. Návrh stanoví možnost cíleného uplatňování některých povinností prostřednictvím dialogu mezi Komisí a dotčenými strážci. Kromě toho umožňuje flexibilně pokrýt další praktiky, které jsou podobně nekalé nebo které, po důkladném tržním šetření jejich dopadu, rovněž ohrožují spravedlnost nebo otevřenost hospodářské soutěži. Tento mechanismus zajišťuje, aby nedocházelo k nadměrné regulaci, a zároveň se vyhýbá nedostatečnému zásahu v souvislosti s podobnými postupy týchž strážců, kde se postupy mohou v průběhu času vyvíjet.

Navrhovaná opatření jsou přiměřená, neboť dosahují svého cíle tím, že podniky v digitálním odvětví zatěžují pouze cíleně. Návrh vyžaduje spolupráci společností, které jsou předmětem šetření, ale administrativní náklady by byly přiměřené a není pravděpodobné, že by byly vyžadovány značné dodatečné náklady, a to vzhledem k již existujícím regulačním strukturám pro uplatňování jiných právních předpisů EU (např. nařízení EU o spojování; nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele). Pokud jde o náklady na dodržování předpisů pro strážce, byly by přiměřené, neboť by do značné míry nahradily vysoké náklady, které velkým poskytovatelům hlavních služeb platforem vznikají při dodržování odlišných regulačních opatření, která jsou nebo pravděpodobně budou zaváděna v různých členských státech. Takové náklady by byly vynaloženy na několik dalších kontrolorů shody s právními předpisy, kteří by dohlíželi na soulad politik podniků s novými pravidly, a několik zaměstnanců, kteří by byli v kontaktu s Komisí a odpovídali by na žádosti o informace.

Volba nástroje

Zjištěné problémy může účinně řešit pouze legislativní nástroj. Nařízení je dále nezbytné proto, že je přímo použitelné v členských státech, stanoví stejnou úroveň práv a povinností pro soukromé subjekty a umožňuje soudržné a účinné uplatňování pravidel v rámci přeshraničního zprostředkovávaného online obchodování v ekonomice online platforem. To je nejvhodnější k řešení zjištěných problémů spravedlnosti a otevřenosti hospodářské soutěži a k předcházení roztříštěnosti jednotného trhu u hlavních služeb platforem poskytovaných nebo nabízených strážci.

3. VÝSLEDKY KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ

Konzultace se zúčastněnými stranami

Komise vedla rozsáhlé konzultace o široké škále otázek souvisejících s online platformami, včetně hospodářské síly velmi velkých online platforem, které plní úlohu strážce.

Zaprvé, v období od 2. června do 8. září 2020 Komise uspořádala dvě samostatné otevřené veřejné konzultace, které odkazovaly na dvě samostatná počáteční posouzení dopadů i) balíčku spojeného s aktem o digitálních službách: regulační nástroj ex ante pro velké online platformy s významnými síťovými účinky, které působí jako strážci na vnitřním trhu Evropské unie, a dále ii) nového nástroje pro hospodářskou soutěž.

Zadruhé Komise uspořádala konzultaci se zúčastněnými stranami o průběžných zprávách skupiny pro sledování ekonomiky online platforem podporující stávající iniciativu.

Zatřetí pracovní semináře, konference, jakož i výzkum provedený Společným výzkumným střediskem přispěly k vymezení problému a pomohly určit předběžné možnosti politiky. Kromě použitých konzultačních nástrojů se útvary Komise rovněž dvoustranně setkaly se zúčastněnými stranami v souvislosti s veřejnými konzultacemi a obdobím pro zpětnou vazbu k počátečnímu posouzení dopadů.

Strukturovaný dialog s členskými státy, zejména prostřednictvím skupiny odborníků pro elektronický obchod, konferencí a dvoustranných a vícestranných výměn informací přispěl k navržení možností politiky.

Veřejné konzultace obecně nabídly silnou podporu zásahu, který by řešil nekalé praktiky strážců. Velká většina respondentů veřejných konzultací a samostatného dotazníku určeného vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž se shodla na tom, že určité strukturální problémy nelze řešit podle stávajících pravidel hospodářské soutěže; stejná většina se domnívala, že by Komise měla mít možnost zasáhnout na trzích, na kterých strážci působí. Tento názor vyjádřila velká většina podniků a podnikatelských sdružení, všechny organizace občanské společnosti (včetně nevládních organizací a odborů) a všechny veřejné orgány. Spotřebitelské organizace, jako je Evropská organizace spotřebitelů (BEUC), rovněž upozorňovaly na výrazné obavy týkající se online platforem a digitálních trhů. Tito respondenti se domnívali, že zásah řešící tyto obavy by jednak vytvořil správné inovační pobídky a jednak přispěl k většímu výběru pro spotřebitele, což by připravilo půdu pro nové platformy a inovativní služby respektující soukromí.

Online platformy se v této otázce rozcházely, přičemž většina velkých online platforem a jejich zastupujících sdružení zpochybnila potřebu nového nástroje regulujícího strážce. Na druhé straně mnoho malých a středních platforem, zejména těch, které jsou podnikatelskými uživateli velkých online platforem, nový nástroj regulující strážce podpořilo.

Ti, kteří nesouhlasili, poukazovali na to, že koncepce „strážce“ je příliš široká a místo ní je třeba posuzovat případ od případu a že Komise již může zasahovat v případě, že dojde k jednání strážce v rozporu s článkem 102 SFEU. Komise se však domnívala, že článek 102 SFEU nepostačuje k řešení všech problémů spojených se strážci, neboť strážce nemusí být nutně dominantním hráčem a jeho praktiky nemusí být zahrnuty do článku 102 SFEU, pokud neexistuje prokazatelný vliv na hospodářskou soutěž na jasně vymezených relevantních trzích. Kromě toho článek 102 SFEU neumožňuje vždy zasahovat rychlostí, která je nezbytná k co nejvčasnějšímu, a tedy nejúčinnějšímu řešení těchto tíživých praktik.

Převážná většina respondentů se rovněž domnívala, že zvláštní pravidla týkající se platforem by měla zahrnovat zákazy a povinnosti pro platformy strážců. Rovněž uvedla, že prostředky nápravy by mohly být procesní povahy, spíše než předepisování určitého postupu. Velká většina zúčastněných stran se domnívala, že navrhovaný seznam problematických praktik neboli „černá listina“ by měl být zaměřen na jednoznačně nekalé a škodlivé praktiky platforem strážců.

Pokud jde o definici postavení, které má strážce, názory zúčastněných stran se lišily. Některé platformy tvrdily, že začlenění různých služeb do nabídky jediné platformy vypovídá jen málo o síle platformy, stejně jako by tomu bylo i v případě možnosti využívat aktiva z jedné oblasti v druhé. Bylo navrženo, aby určení za „strážce“ bylo nezávislé na obchodním modelu, posouzení strážců byla pravidelně přezkoumávána, určení za „strážce“ se vztahovalo na určené činnosti a některá pravidla se uplatňovala v rámci celých odvětví.

Zúčastněné strany všech kategorií obecně poukázaly na potřebu zajistit vysokou úroveň soudržnosti a právní jistoty a na potřebu zajistit, aby kritéria používaná k určení strážců byla transparentní, objektivní a snadno měřitelná. Uživatelé většinou odkazovali na kombinaci kvantitativních i kvalitativních kritérií.

Vnitrostátní orgány vyjádřily podporu novému nástroji regulujícímu strážce a potřebě přístupu na úrovni EU, aby se zabránilo roztříštěnosti právních předpisů, přičemž zdůraznily, že je důležité do legislativního projektu předem zapojit odpovědné zástupce vlád členských států.

Nový nástroj regulující strážce rovněž důrazně podpořila občanská společnost a vydavatelé sdělovacích prostředků. Obě skupiny požadovaly na trhu odpovídající míru transparentnosti, jakož i záruku určité míry mediální rozmanitosti a respektování autonomie a volby spotřebitelů.

Shromažďování a využití odborných poznatků

Tato iniciativa je podpořena studií posouzení dopadů a několika externími podpůrnými studiemi. Kromě toho Komise a externí smluvní partneři v letech 2018 až 2020 uskutečnili několik veřejných konzultací a vyhotovili četné studie a zprávy. Skupina pro sledování ekonomiky online platforem za podpory své expertní skupiny 15 akademických odborníků a rozsáhlé podpůrné studie poskytla řadu zpráv a analytických dokumentů, které byly podkladem pro práci na vymezení problémů. Interní hospodářský výzkum, jakož i podpora koncipování politiky ze strany Společného výzkumného střediska (JRC) dále přispěly k posouzení dopadů, z něhož tato iniciativa vychází. S členskými státy byla navíc vedena online konzultace, která byla podkladem pro zasedání odborné skupiny pro elektronický obchod věnované této iniciativě. Komise rovněž uspořádala řadu konferencí, seminářů a setkání s akademickými odborníky, jejichž názory přispěly k formulování problému a strategii shromažďování důkazů. K utváření tohoto nástroje přispěla řada písemných stanovisek členských států k platformám strážců, jakož i četné zprávy a studie ze zemí mimo EU.

Posouzení dopadů

Posouzení dopadů, z něhož návrh vychází, projednal Výbor Komise pro kontrolu regulace, který dne 10. prosince 2020 vydal kladné stanovisko. Stanovisko tohoto výboru, doporučení a vysvětlení, jak byla doporučení zohledněna, jsou začleněna do přílohy 1 pracovního dokumentu útvarů Komise připojeného k tomuto návrhu. Příloha 3 uvádí přehled toho, kdo by byl tímto návrhem dotčen a jakým způsobem.

Komise zkoumala různé možnosti politiky k dosažení obecného cíle této iniciativy, kterým je zajistit řádné fungování vnitřního trhu podporou účinné hospodářské soutěže na digitálních trzích, a zejména konkurenčního a spravedlivého prostředí online platforem.

V zájmu řešení problémů vyplývajících z problematického jednání strážců byly porovnány tři hlavní možnosti politiky: možnost 1 – předem definovaný seznam strážců a přímé povinnosti; možnost 2 – částečně flexibilní rámec pro určování a aktualizaci povinností, včetně dialogu o regulaci pro provádění některých z nich; a možnost 3 – flexibilní možnost založená výhradně na kvalitativních prahových hodnotách rozsahu. Každá z těchto možností ponechala k politickému zvážení podrobnější koncepční varianty, například pokud jde o přesnou kombinaci a úroveň kvantitativních prahových hodnot rozsahu působnosti, které mají být použity, nebo o přesný rozsah opravných prostředků, které jsou k dispozici v případě systematického nedodržování povinností ze strany určeného strážce.

Všechny možnosti předpokládaly provádění, dohled a prosazování na úrovni EU ze strany Komise jakožto příslušného regulačního subjektu. Vzhledem k celoevropskému dosahu cílových společností se nezdá, že by decentralizovaný model vymáhání práva představoval možnou alternativu, a to ani vzhledem k riziku roztříštěnosti regulace, kterou má iniciativa řešit; nebyl by přiměřený ani vzhledem k omezenému počtu strážců, kteří by byli zahrnuti do oblasti působnosti navrhovaného rámce. V zájmu začlenění vnitrostátních odborných znalostí do ekonomiky platforem však iniciativa předpokládá, že Komise před jejich přijetím určitá rozhodnutí konzultuje (např. pokud jde o nedodržování povinností; pokuty) s výborem složeným ze zástupců členských států – poradním výborem pro digitální trhy.

Upřednostňovanou možností ( možnost 2) je a) uzavřený seznam hlavních služeb platforem; b) kombinace kvantitativních a kvalitativních kritérií pro určení poskytovatelů hlavních služeb platforem za strážce; c) přímo použitelné povinnosti, včetně určitých povinností, u nichž může dialog o regulaci usnadnit jejich účinné provádění, a d) možnost, aby Komise v návaznosti na průzkum trhu aktualizovala tento nástroj, pokud jde o povinnosti strážců, prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci, pokud jsou identifikovány nové postupy, které jsou stejně nekalé a mohou narušit otevřenost hospodářské soutěži, a v ostatních případech prostřednictvím pozměňovacích návrhů. Průzkum trhu může rovněž poukázat na potřebu změny seznamu hlavních služeb platforem.

Tato možnost je považována za nejvhodnější k účinnému řešení cíle této iniciativy. Stanoví včasné zásahy pro všechny zjištěné problematické postupy, přičemž u některých z nich umožňuje regulační dialog pro prováděcí opatření ze strany určeného strážce. Dále umožňuje bojovat proti novým nekalým praktikám, a umožňuje tak řešit selhání trhu v dynamicky se měnícím digitálním prostředí. V případě těch strážců, u nichž se předpokládá, že v blízké budoucnosti zaujmou při své činnosti zavedené a trvalé postavení, ale kteří je dosud nemají, návrh zároveň stanoví přiměřený dílčí soubor povinností, které jsou obzvláště důležité pro zaručení a posílení otevřenosti hospodářské soutěži.

Upřednostňovaná možnost zvýší otevřenost hlavních služeb platforem hospodářské soutěži i v rámci širšího digitálního odvětví a pomůže podnikům překonat překážky vyplývající ze selhání trhu nebo z nekalých obchodních praktik strážců. To pomůže podpořit vznik alternativních platforem, které by mohly poskytovat vysoce kvalitní inovativní produkty a služby za dostupné ceny. Spravedlivější a poctivější podmínky pro všechny subjekty v digitálním odvětví by jim měly umožnit lépe využívat růstového potenciálu ekonomiky platforem.

Lze očekávat, že přínosy povedou k většímu inovačnímu potenciálu menších podniků a ke zlepšení kvality služeb, což bude i ku prospěchu spotřebitelů. Lepší otevřenost hlavních služeb platforem hospodářské soutěži má v rámci upřednostňované možnosti potenciál přinést spotřebitelský přebytek odhadovaný na 13 miliard EUR, tj. nárůst o přibližně 6 % ve srovnání s výchozím scénářem.

Hlavní náklady souvisejí s náklady na dodržování předpisů pro strážce v důsledku nových pravidel. Jiné podniky než platformy strážců mohou při plnění požadavků na informace nést určité administrativní náklady. Je však nepravděpodobné, že by tyto posledně uvedené náklady představovaly podstatný nárůst oproti nákladům na dodržování předpisů, které by jinak podnikům vznikly v důsledku žádostí o informace podle práva hospodářské soutěže EU nebo podle různých vnitrostátních pravidel.

Dopady možností politiky na různé kategorie zúčastněných stran (strážci, konkurenti, podnikatelští uživatelé, spotřebitelé, regulační orgány) jsou podrobně vysvětleny v příloze 3 posouzení dopadů podporujícího tuto iniciativu. Příloha rovněž hodnotí dopad každé dotčené povinnosti podle kategorie zúčastněných stran. Posouzení je v co nejvyšší možné míře kvantitativní i kvalitativní.

Pokud jde o dopad iniciativy na malé a střední podniky, vzhledem k tomu, že je velmi nepravděpodobné, že by byly považovány za strážce a seznam povinností by se na ně nevztahoval, tato iniciativa by pro ně nepředstavovala další zátěž. Nová pravidla by prostřednictvím rovných podmínek namísto toho umožnila malým a středním podnikům (včetně podnikatelských uživatelů a dalších poskytovatelů hlavních služeb platforem) růst na celém vnitřním trhu v důsledku odstranění významných překážek pro vstup a expanzi. Dá se očekávat, že plánovaná opatření rovněž povedou k větší hospodářské soutěži mezi platformami pro podnikatelské uživatele. Očekává se, že ta povede ke zkvalitnění služeb za výhodnější ceny a vyšší produktivitě. Podnikatelští uživatelé by rovněž měli větší důvěru v prodej online, neboť by byli chráněni před nekalými praktikami.

Komplexnější soubor nástrojů pro vymáhání práva umožní podnikům prosperovat díky výhodám daným jejich schopnostmi. To povede k hospodářskému růstu, který se následně promítne do vyšších daňových příjmů pro vnitrostátní správní orgány. Zátěž Komise spojená s prováděním této iniciativy je nízká (zejména přesun stávajících pracovních míst) ve srovnání s přínosy pro hospodářství. Vnitrostátní orgány by musely nést některé menší administrativní náklady.

Spravedlnost a větší otevřenost hospodářské soutěži v digitálním odvětví by vedly k vyšší produktivitě, což by se projevilo vyšším hospodářským růstem. Podpora větší otevřenosti hlavních služeb platforem a digitálních trhů hospodářské soutěži je rovněž důležitá pro zvýšení obchodních a investičních toků.

Účelnost právních předpisů a zjednodušení

Tento návrh stanoví opatření, která se budou vztahovat na velké poskytovatele hlavních služeb platforem, kteří splňují podmínky pro to, aby byli označeni za strážce. Ostatní poskytovatelé hlavních služeb platforem a doplňkových služeb, podnikatelští uživatelé a koncoví uživatelé budou mít prospěch z jasně definovaných a vymezených povinností, které jsou v něm stanoveny. Návrh se rovněž konkrétně zaměřuje na usnadnění udržitelného růstu hlavních služeb platforem a obecněji ekonomiky platforem a je navržen tak, aby byl plně technologicky neutrální.

Základní práva

Návrh je v souladu s Listinou základních práv EU, Evropskou úmluvou o lidských právech (EÚLP) a obecným nařízením o ochraně osobních údajů.

Zavedení dynamické aktualizace nekalých praktik by bylo podmíněno zajištěním plného dodržování základních práv na spravedlivý proces a řádnou správu zakotvených v EÚLP, která jsou pro orgány EU závazná.

Při jednání podle nového rámce by vyšetřovací pravomoci Komise podléhaly plnému rozsahu práv na spravedlivý proces, jako je právo být vyslechnut, právo na odůvodněné rozhodnutí a přístup k soudnímu přezkumu, včetně možnosti napadnout donucovací a sankční opatření. Tato práva se uplatní v případě správního řízení.

Kromě toho musí spravedlivé a důvěryhodné právní prostředí, které má tento návrh vytvořit, přispět k zajištění náležité rovnováhy mezi svobodou vykonávat činnost poskytovatelů hlavních služeb platforem a jejich podnikatelskými uživateli (článek 16 Listiny základních práv Evropské unie).

4. ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY

V zájmu optimálního dosažení cílů této iniciativy je nezbytné financovat řadu opatření jak na úrovni Komise, kde se předpokládá přesun 80 plných pracovních úvazků, tak na úrovni členských států prostřednictvím jejich aktivní účasti v poradním výboru pro digitální trhy složeném ze zástupců členských států. Celkové finanční zdroje nezbytné pro provádění návrhu v období 2021–2027 dosáhnou 81,090 milionu EUR, včetně administrativních nákladů ve výši 50,640 milionu EUR a 30,450 milionu EUR, které jsou plně pokryty příděly ve VFR 2021–2027 v rámci finančního krytí programu pro jednotný trh a programu Digitální Evropa. Financování bude mimo jiné podporovat činnosti, jako je určení poskytovatelů hlavních služeb platforem, provádění šetření trhu a provádění jakýchkoli dalších vyšetřovacích akcí, donucovacích opatření a kontrolních činností. Financování bude rovněž podporovat provádění pravidelného přezkumu konkrétních prvků nařízení a hodnocení nařízení, průběžné hodnocení účinnosti a účelnosti prováděných opatření, jakož i náklady spojené s údržbou, vývojem, hostováním, provozováním a podporou centrálního informačního systému. Podrobný přehled souvisejících nákladů je uveden v „finančním výkazu“ souvisejícím s touto iniciativou.

5. OSTATNÍ PRVKY

Plány provádění a způsoby monitorování, hodnocení a podávání zpráv

Vzhledem k dynamické povaze ekonomiky platforem představuje sledování a hodnocení iniciativy důležitou součást návrhu. Reaguje rovněž na výslovné požadavky zúčastněných stran, včetně členských států, na zvláštní sledovací funkci a odráží význam, který je přikládán samostatné možnosti sledování zvažované v počátečním posouzení dopadů. Sledování bude proto rozděleno do dvou částí: i) průběžné sledování a každý druhý rok podávání zpráv o nejnovějším vývoji na trhu, případně za účasti skupiny EU pro sledování ekonomiky online platforem, a ii) operační cíle a konkrétní ukazatele pro jejich měření.

Pravidelné a průběžné sledování se bude týkat těchto hlavních aspektů: i) sledování otázek souvisejících s oblastí působnosti (např. kritéria pro určení strážců, vývoj určení strážců, využití kvalitativního posouzení v procesu určování); ii) sledování nekalých praktik (dodržování povinností, způsoby prosazování, vývoj) a iii) sledování jako podnět pro zahájení průzkumu trhu s cílem posoudit nové hlavní služby platforem a postupy v digitálním odvětví.

Sledování rovněž náležitě zohlední koncepční práci skupiny odborníků pro ekonomiku online platforem v rámci své činnosti v oblasti měření a hospodářských ukazatelů.

Účinnost a účelnost návrhu bude navíc sledována pomocí předem stanovených ukazatelů, které stanoví, zda mohou být zapotřebí další pravidla, včetně pravidel týkajících se prosazování, aby se zajistilo, že digitální trhy v celé EU budou otevřené hospodářské soutěži a spravedlivé. V důsledku toho bude dopad zásahu posouzen v rámci hodnocení a v případě potřeby se aktivuje doložka o přezkumu, která Komisi umožní přijmout vhodná opatření, včetně legislativních návrhů.

Členské státy rovněž poskytnou veškeré relevantní informace, které mají k dispozici a které může Komise požadovat pro účely hodnocení.

Podrobné vysvětlení konkrétních ustanovení návrhu

Kapitola I uvádí obecná ustanovení, včetně předmětu, záměru a oblasti působnosti nařízení, včetně jeho harmonizačního účinku ve vztahu k některým vnitrostátním právním předpisům (článek 1), a definice pojmů použitých v tomto nařízení, jakož i cíle návrhu (článek 2).

Kapitola II obsahuje ustanovení týkající se určení strážců. Konkrétně stanoví podmínky, za nichž by poskytovatelé hlavní služeb platforem měli být určeni za strážce, a to buď na základě kvantitativních kritérií (na základě domněnky, která je předmětem prokázání opaku), nebo na základě individuálního posouzení v průběhu šetření trhu (článek 3). Kromě toho stanoví rovněž podmínky, za nichž je možné určení strážce přehodnotit, a povinnost toto určení pravidelně přezkoumávat (článek 4).

Kapitola III stanoví, které praktiky strážců jsou nespravedlivé a omezují otevřenost hospodářské soutěži. Zejména stanoví přímé povinnosti (článek 5) a povinnosti, které lze dále upřesnit (článek 6), které by měli určení strážci dodržovat u každé ze svých hlavních služeb platformy uvedených v příslušném rozhodnutí o určení. Kromě toho stanoví rámec pro možný dialog mezi určeným strážcem a Komisí o opatřeních, která strážce provádí nebo hodlá provést za účelem splnění povinností stanovených v článku 6 (článek 7). Stanoví rovněž podmínky, za nichž lze ve výjimečných případech (článek 8) pozastavit povinnosti týkající se konkrétní hlavní služby platformy nebo udělit výjimku z důvodů veřejného zájmu (článek 9). Dodatečná ustanovení v této kapitole stanoví mechanismus pro aktualizaci seznamu povinností (článek 10); vyjasnění, že povinnosti stanovené v nařízení platí bez ohledu na to, zda je příslušná činnost určeného strážce smluvní, obchodní, technická nebo jakákoli jiná (článek 11); povinnost oznámit jakékoli zamýšlené spojení ve smyslu nařízení EU o spojování (článek 12) a povinnost určeného strážce služeb předkládat k nezávislému auditu veškeré techniky profilování spotřebitelů, které používá pro své hlavní služby platformy nebo jejich prostřednictvím (článek 13).

Kapitola IV stanoví pravidla pro provádění šetření trhu, zejména procesní požadavky na jeho zahájení (článek 14) a pravidla pro provádění různých druhů šetření trhu: i) určení strážce (článek 15), ii) vyšetřování systematického nedodržování povinností (článek 16) a iii) posuzování nových hlavních služeb platforem a nových postupů (článek 17).

Kapitola V obsahuje ustanovení týkající se provádění a prosazování tohoto nařízení. Stanoví procesní požadavky pro zahájení řízení (článek 18). Poté stanoví pravidla týkající se různých nástrojů, které lze použít v souvislosti s průzkumy trhu nebo postupy podle nařízení. Patří mezi ně možnost Komise požadovat informace (článek 19), provádět dotazování a přijímat prohlášení (článek 20) a kontroly na místě (článek 21), přijímat prozatímní opatření (článek 22) a zajistit, aby byla dobrovolná opatření pro strážce závazná (článek 23), jakož i kontrolovat dodržování nařízení (článek 24).

V případě nedodržení povinností může Komise vydat rozhodnutí o nedodržení povinností (článek 25) a uložit pokuty (článek 26) a penále (článek 27) za porušení nařízení ze strany strážců, jakož i za poskytnutí nesprávných, neúplných nebo zavádějících informací v souvislosti s vyšetřováním. Nařízení rovněž stanoví promlčecí lhůtu pro ukládání sankcí a jejich vymáhání (články 28 a 29).

Několik ustanovení této kapitoly stanoví procesní záruky před Komisí, zejména právo na slyšení a právo na přístup ke spisu (článek 30) a ochranu profesního tajemství (článek 31). Stanoví rovněž konzultaci poradního výboru pro digitální trhy zřízeného tímto nařízením před přijetím jednotlivých rozhodnutí určených strážcům (článek 32). Nařízení dále stanoví možnost, aby tři nebo více členských států požádaly Komisi o zahájení šetření trhu podle článku 15 (článek 33).

Kapitola VI obsahuje další obecná ustanovení, jako je povinnost zveřejnit určený soubor jednotlivých rozhodnutí přijatých podle nařízení (článek 34), vyjasnění, že Soudní dvůr Evropské unie má neomezenou pravomoc, pokud jde o pokuty a penále (článek 35), a možnost přijímat prováděcí akty (článek 36) a akty v přenesené pravomoci (článek 37).

Zbývajícími ustanoveními této kapitoly jsou ustanovení o přezkumu (článek 38) a upřesnění vstupu nařízení v platnost a data jeho použitelnosti (článek 39).