Čl. 97 · Výkon přenesené pravomoci

Znění čl. 97 (odst. 1 až 6) se pro rozsah cituje po nosných pasážích u příslušných bodů výkladu.

Související ustanovení: čl. 6 odst. 6 a 7 (změna podmínek výjimky u vysokého rizika), čl. 7 odst. 1 a 3 (změny přílohy III), čl. 11 odst. 3, čl. 43 odst. 5 a 6, čl. 47 odst. 5, čl. 51 odst. 3 (změna prahů systémového rizika), čl. 52 odst. 4, čl. 53 odst. 5 a 6, čl. 98 (prováděcí akty), čl. 113 (vstup v platnost)

Související předpisy EU: interinstitucionální dohoda ze dne 13. dubna 2016 o zdokonalení tvorby právních předpisů (odkaz v odst. 4); článek 290 SFEU jako ústavní základ aktů v přenesené pravomoci (mimo lokální knihovnu, neověřuje se verbatim)

I. Ústavní rámec a povaha zmocnění

1 Čl. 97 je procesním rámcem pro akty v přenesené pravomoci. Podle odstavce 1 pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci je svěřena Komisi za podmínek stanovených v tomto článku. Ustanovení tak nepřenáší pravomoc samo o sobě. Jednotlivá zmocnění jsou roztroušena v hmotných článcích nařízení a čl. 97 pro ně stanoví společné podmínky výkonu.

2 Institut aktů v přenesené pravomoci vychází z článku 290 SFEU. Podle něj lze na Komisi přenést pravomoc přijímat nelegislativní akty s obecnou působností, jimiž se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, avšak výhradně prvky, které nejsou podstatné. Podstatné prvky jsou vyhrazeny samotnému legislativnímu aktu. Tato ústavní mez je pro výklad čl. 97 určující: přenesenou pravomocí nelze měnit jádro regulace, nýbrž jen dotvářet její okraje.

3 Mám za to, že z uvedené meze plyne restriktivní výklad rozsahu zmocnění. Kde by akt v přenesené pravomoci zasahoval do podstatných prvků nařízení, byl by neplatný pro překročení zmocnění, a to bez ohledu na dodržení procesních podmínek čl. 97. Procesní záruky tohoto článku (oznámení, konzultace, právo námitky) nemohou zhojit věcné překročení hranice mezi podstatnými a nepodstatnými prvky.

II. Rozsah přenesené pravomoci

4 Odstavec 2 taxativně vypočítává, ke kterým ustanovením je přenesená pravomoc svěřena: čl. 6 odst. 6 a 7, čl. 7 odst. 1 a 3, čl. 11 odst. 3, čl. 43 odst. 5 a 6, čl. 47 odst. 5, čl. 51 odst. 3, čl. 52 odst. 4 a čl. 53 odst. 5 a 6. Mimo tento výčet Komise akty v přenesené pravomoci vydávat nemůže. Výčet je proto zároveň mapou míst, kde nařízení připouští pozdější dotváření bez řádného legislativního postupu. Bod 173 odůvodnění popisuje tentýž rozsah věcně a uvádí jeho účel: přenesení pravomoci podle článku 290 SFEU má zajistit, aby bylo v případě potřeby možné regulační rámec upravit. Bod 173 odůvodnění tytéž oblasti vypočítává slovy a jeho výčet odpovídá jednotlivým odkazům odstavce 2. Jde o podmínky výjimky u vysokého rizika, seznam vysoce rizikových systémů, technickou dokumentaci, obsah EU prohlášení o shodě, postupy posuzování shody, prahové a referenční hodnoty a ukazatele. A dále o pravidla, kritéria, technickou dokumentaci a informace o transparentnosti u obecných modelů se systémovým rizikem. Rozhodné zůstává znění odstavce 2. Výčtová pasáž odůvodnění je jen jeho popisem a okruh zmocnění nerozšiřuje.

5 Ověřil jsem čtením obsah tří nosných zmocnění, na která výklad nejčastěji míří. Čl. 6 odst. 6 a 7 opravňuje Komisi měnit podmínky, za nichž systém uvedený v příloze III přesto není vysoce rizikový (výjimka podle čl. 6 odst. 3), a to jak doplněním či změnou podmínek, tak zrušením některé z nich. Čl. 7 odst. 1 a 3 opravňuje Komisi měnit samotnou přílohu III, tedy přidávat, měnit nebo odstraňovat případy užívání vysoce rizikových systémů. Čl. 51 odst. 3 opravňuje Komisi měnit prahové hodnoty pro klasifikaci obecného modelu jako modelu se systémovým rizikem, včetně prahu vyjádřeného počtem výpočetních operací s pohyblivou řádovou čárkou. Tato zmocnění tedy dovolují posouvat samotné hranice vysokého a systémového rizika, což je z hlediska dopadu nejcitlivější.

6 Zdůrazňuji, že i uvnitř přeneseného rozsahu jsou zmocnění věcně ohraničena záchrannými klauzulemi v hmotných článcích. Změna podmínek výjimky u vysokého rizika podle čl. 6 nesmí podle čl. 6 odst. 8 snížit celkovou úroveň ochrany zdraví, bezpečnosti a základních práv a musí zajistit soulad s akty přijatými podle čl. 7 odst. 1. Odstranění oblasti z přílohy III podle čl. 7 odst. 3 je vázáno na podmínku, že se tím nesnižuje celková úroveň ochrany podle práva Unie. Mám za to, že tyto klauzule jsou hmotným protějškem procesních záruk čl. 97: přenesená pravomoc je koncipována jako jednosměrná ráčna, která smí ochranu zpřesňovat, nikoli oslabovat.

III. Doba přenesení a automatické prodloužení

7 Podle odstavce 2 je pravomoc Komisi svěřena na dobu pěti let ode dne 1. srpna 2024. Toto datum odpovídá dni vstupu nařízení v platnost podle čl. 113, tedy dvacátému dni po vyhlášení v Úředním věstníku. Přenesená pravomoc tak běží od vstupu v platnost, nikoli až od obecného data použitelnosti 2. 8. 2026, což umožňuje Komisi připravovat akty v přenesené pravomoci s předstihem před nástupem hmotných povinností.

8 Přenesení se neukončuje uplynutím pětiletého období automaticky. Podle znění se automaticky prodlužuje o stejně dlouhá období, pokud Evropský parlament ani Rada nevysloví proti tomuto prodloužení námitku nejpozději tři měsíce před koncem každého z těchto období. Komise navíc vypracuje zprávu o výkonu přenesení nejpozději devět měsíců před koncem pětiletého období. Konstrukce tedy pracuje s takzvaným tichým prodloužením: pasivita obou orgánů vede k prodloužení, kdežto k jeho zamezení je třeba aktivní námitky. Zdůrazňuji, že zmíněné lhůty a datum počátku běží od pevného bodu

1. srpna 2024; jde o vnitřní lhůty mechanismu přenesení, které jsou odlišné od pásem použitelnosti podle čl. 113, jehož časový plán změnilo nařízení (EU) 2026/1744.

IV. Právo zrušit přenesení

9 Odstavec 3 přiznává Evropskému parlamentu a Radě právo přenesení pravomoci kdykoli zrušit. Jde o silné oprávnění směřující do budoucna: rozhodnutím o zrušení se ukončuje přenesení blíže určené v tomto rozhodnutí, přičemž rozhodnutí nabývá účinku prvním dnem po zveřejnění v Úředním věstníku nebo k pozdějšímu dni v něm upřesněnému. Právo zrušení je pojistkou, jíž si zákonodárce ponechává kontrolu nad tím, zda přenesená pravomoc vůbec nadále trvá.

10 Zrušení působí do budoucna a nezpětně. Podle výslovného znění se nedotýká platnosti již platných aktů v přenesené pravomoci. Mám za to, že tím je vyvážena právní jistota adresátů: odejmutí zmocnění nezpochybní akty, které již na jeho základě vstoupily v platnost, a působí jen na akty budoucí. Zrušení je tedy nástrojem prospektivní kontroly, nikoli nástrojem revize již přijatých aktů, k čemuž slouží odlišný mechanismus námitky proti konkrétnímu aktu podle odstavce 6.

V. Konzultace a oznámení

11 Odstavec 4 zavádí předběžnou pojistku. Před přijetím aktu v přenesené pravomoci vede Komise konzultace s odborníky jmenovanými jednotlivými členskými státy v souladu se zásadami stanovenými v interinstitucionální dohodě ze dne 13. dubna 2016 o zdokonalení tvorby právních předpisů. Konzultace s národními odborníky je povinným krokem přípravy aktu. Nenahrazuje však následnou kontrolu Evropského parlamentu a Rady, nýbrž ji doplňuje ve fázi před přijetím. Bod 173 odůvodnění tuto povinnost potvrzuje: v rámci přípravné činnosti má Komise vést odpovídající konzultace, a to i na odborné úrovni, v souladu se zásadami interinstitucionální dohody ze dne 13. dubna 2016.

12 Odstavec 5 zajišťuje informační tok. Přijetí aktu v přenesené pravomoci Komise neprodleně oznámí současně Evropskému parlamentu a Radě. Slovo současně je významné: oba orgány musí být informovány zároveň, aby jim běžela stejná lhůta pro námitku podle odstavce 6. Oznámení je tedy okamžikem, od něhož se odvíjí kontrolní fáze. Zásadu souběžného informování rozšiřuje bod 173 odůvodnění i na přípravnou fázi. Evropský parlament a Rada mají dostat veškeré dokumenty současně s odborníky z členských států. A jejich odborníci mají automaticky přístup na setkání skupin odborníků Komise věnovaná přípravě aktů v přenesené pravomoci. Rovná účast obou orgánů se tak neomezuje na oznámení hotového aktu podle odstavce 5, nýbrž začíná již při jeho přípravě.

VI. Právo námitky jako mechanismus kontroly

13 Odstavec 6 obsahuje těžiště celého článku, totiž následnou kontrolu konkrétního aktu. Akt v přenesené pravomoci vstoupí v platnost, pouze pokud proti němu Evropský parlament nebo Rada nevysloví námitky ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy jim byl tento akt oznámen, nebo pokud Evropský parlament i Rada před uplynutím této lhůty informují Komisi o tom, že námitky nevysloví. Z podnětu kteréhokoli z obou orgánů se tato lhůta prodlouží o další tři měsíce.

14 Mám za to, že právo námitky funguje jako odložené veto. Nejde o předchozí souhlas: akt připravuje a přijímá Komise a k jeho vstupu v platnost postačí, aby oba orgány zůstaly nečinné po dobu tříměsíční lhůty. Stačí však námitka jediného z nich a akt v platnost nevstoupí. Kontrola je tedy konstruována jako možnost zabránit účinnosti, nikoli jako povinnost účinnost aktivně schválit. Prodloužení lhůty o tři měsíce dává orgánům prostor pro důkladné posouzení složitějších aktů.

15 Souhrnně čl. 97 vytváří vyvážený mechanismus. Komise získává pružnost dotvářet nepodstatné prvky nařízení bez řádného legislativního postupu, avšak pod trojí kontrolou: předběžnou konzultací s národními odborníky (odstavec 4), následným právem námitky proti konkrétnímu aktu (odstavec 6) a průběžným právem zrušit přenesení jako takové (odstavec 3). Věcně jsou zmocnění navíc ohraničena záchrannými klauzulemi v hmotných článcích (bod 6). Přenesená pravomoc tak není bianco šekem, nýbrž ohraničeným a kontrolovaným nástrojem.